Конституционный контроль

Функциональная  роль толкования в конституционном  контроле фиксируется в законе достаточно редко, в отечественных актах, за исключением Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" и проекта Закона Республики Татарстан "О Конституционном Суде Татарстана", эта норма отсутствует. Несколько иначе обстоит дело в зарубежном законодательстве. Например, Федеральный Конституционный Суд ФРГ по определенным видам производств вправе толковать положения Конституции (§ 67 и др. Закона ФРГ от 12 марта 1951 г.  о Федеральном Конституционном Суде ФРГ). В Испании Конституционный Суд является верховным толкователем Конституции (ст. I Органического Закона от 3 октября 1979 г.).

Таким образом, конституционный  контроль и надзор представляют собой деятельность по проверке адекватности нормативных актов Конституции. Ей характерны следующие признаки:

I. Основывается на принципе верховенства закона, Конституции и соответственно служит обеспечению их приоритета;

2. В зависимости  от используемых мер в случае  нарушения норм Основного Закона может носить как контрольный, т.е. с правом отмены не соответствующего Конституции акта, так и надзорный, т.е. консультативно-наблюдательный характер;

3. Распространяется  в первую очередь на правотворческий  процесс;

4. Обеспечивает     конституционную     законность, играющую роль самой "верхней планки" в высотах, определяемых режимом общей законности;

5. Напрямую связана с толкованием  правовых норм, Конституцией. Толкование  составляет ее содержательную  сторону и может явиться своеобразной  формой конституционного контроля.

§ 2. Конституционный  контроль в системе государственно—правовых институтов

Понятийные характеристики конституционного контроля раскрывают внутренний срез его содержания, теоретическое  и практическое значение имеет и "внешний анализ". Речь идет о  рассмотрении конституционного контроля с внешней стороны, как самостоятельного государственно-правового института. Этот признаваемый наукой взгляд, однако, требует развития не только с учетом новых явлений (отступление от монопольной идеологии, децентрализация управления, реальное создание органов конституционного контроля и надзора), но и необходимостью способствовать достижению институтом должного положения в практике современной государственной и общественной жизни. Такая оценка, например, может служить одним из аргументов в споре по определению места норм о Конституционном Суде в Основном Законе государства в пользу включения их в качестве самостоятельного раздела Конституции. Действующая Конституция России не дает однозначного ответа по статусу данного органа и соответственно положению института конституционного контроля. Конституционный Суд упоминается в специальной статье раздела о высших органах государственной власти и управления (ст.119 Конституции РФ) и в разделе Конституции, посвященном правосудию. В проекте Конституции России, подготовленном Конституционной комиссией и рассмотренном УI Съездом народных депутатов России, видится стремление создать государственную организацию, четко уложенную в трехзвенное

разделение властей. Конституционный  Суд определяется как высший орган судебной власти по защите конституционного строя (ст.106 проекта Конституции РФ).

В проекте  Конституции Республики Татарстан  правовые основы статуса Конституционного Суда Татарстана регулируются в разделе высших органов государственной власти. Правовые нормы, посвященные Комитету конституционного надзора СССР, также содержались     в аналогичном разделе Конституции Союза ССР. В зарубежных конституциях органам конституционного контроля нередко посвящена специальная глава Основного Закона (Испания, Италия). Безусловно, проблема требует разностороннего анализа, и мы вернемся к ней в последующих разделах монографии.

Сложность в  изучении вынесенных на рассмотрение вопросов     в том, что институт продолжает развиваться в условиях формально признаваемого единого правового пространства, в рамках децентрализованной системы - как на уровне различных государств (Россия и бывшие автономии, в которых действуют самостоятельные органы специализированной охраны Конституции), так и в форме охраны Конституции (если в России это контрольный орган в липе Конституционного Суда, то в Татарстане - надзорный, Комитет конституционного надзора)- нестандартности современного правосудия (появились   Арбитражный суд и Конституционный Суд).

Таким образом, существует проблема рассмотрения нового явления отечественной политико-правовой действительности как единого 
института. 

Институт (от лат. institutum)   означает "общественное установление, распорядок, узаконенный какими-либо нормами″¹⁶. Система конституционного контроля и надзора в государстве, включающая     в себя определенный порядок и механизм обеспечения верховенства Основного Закона, урегулированные нормами права, также может рассматриваться как особый институтов указанном выше самом общем смысле.

Углубление  этой исходной позиции позволяет  в первую очередь вести речь о правовом     институте.   Под последним в общей теории государства и права традиционно принято понимать совокупность правовых норм, составляющих обособленную часть отрасли права и регулирующих определенный вид, сторону однородных общественных отношений¹⁷. Подобной совокупности норм в сфере конституционного

контроля  и надзора до начала конституционной  реформы в 1988 году по существу в СССР не было. Наличие нескольких норм в Конституции СССР и конституциях республик этот вывод не опровергает, так как они регулировали не механизм охраны Основного Закона, а скорее принцип, который мог бы составить конституционную базу правового института.

Включение в  Конституцию СССР и конституции  республик статей о Комитете конституционного надзора, принятие Закона СССР о конституционном надзоре в СССР и аналогичных республиканских законов (например, Закона Татарской ССР "О конституционном надзоре в ТССР" от 13 декабря 1990 г.), учреждение поста Президента СССР как гаранта конституционных прав и свобод граждан позволяют говорить о формировании правового института конституционного контроля и надзора. Такой же процесс продолжается в республиках. В России принят Закон "О Конституционном Суде российской Федерации", правовые нормы, определяющие полномочия Президента России в области конституционного контроля, сохраняются соответствующие  функции парламентской власти.

На наш  взгляд, несмотря на существующие отличия  контроля от надзора, на ряд иных обстоятельств, речь должна идти о едином правовом институте. Разные субъекты, обладающие собственными полномочиями, функционирующие в определенных структурах и приводящие в действие соответствующие механизмы, объединены основной целью обеспечения верховенства Конституции. Исходное определение правового института позволяет выявить "однородность" норм, учитывая  общность  регулируемой  стороны общественных  отношений, а не по формам, механизмам воздействия на них, которые могут не совпадать. К тому же при всей относительной обособленности обеих подсистем (контроля и надзора) они настолько взаимосвязаны, что изменение в одной группе норм непременно влечет соответствующие изменения  в другой, более того, возможно их слияние. Например, предполагаемое преобразование Комитета конституционного надзора Республики Татарстан в Конституционный Суд, во-первых, сократит полномочия, предусмотренные нормами, регулирующими контрольные полномочия Верховного Совета Татарстана и его Президиума, во-вторых, переведет эту группу норм в подсистему контроля.

Правовой  институт является одним из основных звеньев структуры

советского  права, следующим за которым идет отрасль права, и тем важнее его значение. Признание конституционного контроля и надзора отдельными государственно-правовыми институтами дает основание довести формирующуюся систему до логического завершения, позволяющего беспробельно регулировать эту сферу отношений.

Относительная обособленность правового материала, допускающая его отделение в самостоятельный институт, определяется в первую очередь особым предметом регулирования. Предполагается, что это какая-то сторона однородных общественных отношений, которые по своему экономическому либо социально-политическому содержанию требуют обособленного юридического своеобразного регулирования. В рассматриваемом случае речь идет о той части отношений, специфика которых состоит в политико-юридическом содержании. Они возникают по воле права и существуют только в его рамках в отличие, например, от общественных отношений в сфере общественного устройства, регулируемых государственно-правовыми нормами.

Регламентации, в основном, подвергаются порядок, процедура со всеми вытекающими из этого особенностями. Используются  как традиционный государственно-правовой метод регулирования, так и иные. Специфика такова, что правовое регулирование "вторгается" в само правотворчество, соответственно предусматриваются специальные санкции вроде признания недействительными нормативных актов. Таким образом, обеспечивается специфический юридический механизм правового регулирования¹⁸.

Как и в  административном праве, где особый юридический механизм правового регулирования определяется наличием особой системы государственных органов, функционирующих на основе властно—подчиненных взаимоотношений, данным институтом регулируется деятельность совершенно особых органов. Они формируются высшим органом государственной власти, но ему не подотчетны и не подконтрольны. Абсолютно независимы друг от друга органы конституционного контроля и надзора различного уровня, в их отношении принцип демократического централизма, до сих пор фиксируемый в отечественных конституциях, не действует. Например, Комитет конституционного надзора Татарстана напрямую не может входить в Конституционный Суд Российской Федерации, это прерогатива Верховного Совета Республики Татарстан. Сюда же следует добавить особые полномочия

рассматриваемых органов: приостановление действия неконституционных актов или прямая их отмена.

Если в  своей основе институт конституционного контроля и надзора упорядочивает  отношения обеспечения верховенства Конституции, то по правовому содержанию, т.е. включаемому в него правовому материалу, это система  всех  правовых проявлений указанных отношений, начиная с соответствующих конституционных норм, предписаний закона и заканчивая актами их толкования и применения, актами органов конституционного контроля и надзора, которые есть основания считать смешанными актами. Хотя, как прямо отмечалось в законодательстве об органах конституционного контроля  и надзора, последние не наделяются правом толкования Конституции и других норм, основные их акты представляют собой результаты толкования. В то же время это и применение компетенционных норм  в рамках законодательно определенной процедуры. Постановление Конституционного Суда (Россия) или заключение Комитета конституционного надзора (Татарстан) выносится по конкретному случаю, поэтому с данной точки зрения это не нормативный акт, а индивидуальный. Но одновременно речь идет о неконституционности нормативного акта, следовательно, постановление или заключение, отменяя предусмотренные им правила, носят общий характер и это приближает их по значению и содержанию к нормативному акту.

Данное понимание  правового института позволяет  рассматривать конституционный  контроль и надзор как целостное  явление, изучить все его формы, прийти к выводу о принадлежности формирующейся организации к той или иной известной мировой практике системе. Выявив общее и особенное в этой связи, можно извлечь из сходных зарубежных институтов новое и полезное для завершения формирования отечественных властных структур, верно прогнозировать их будущее.

Приведенная интерпретация правового института - база  для адекватного регулирования отношений в этой сфере, верного определения связей рассматриваемых норм и их конкретизации, например, на республиканском уровне. Следует заметить, что во многом новизна взгляда на правовой институт связана с абсолютной новизной введенных органов (специальные органы конституционного контроля и надзора, Президент). Например, как обойти вниманием первый в советском правотворчестве факт неподписания Президентом СССР закона, принятого Верховным Советом СССР по мотивам защиты прав граждан,

противоречия  существующим законам¹⁹. Этот шаг Президента является актом применения конституционных полномочий, но значение его, в первую очередь, определяется возможностью непосредственного воздействия на законотворчество, что представляется дополнительным аргументом в пользу включения правовой практики в состав правового института конституционного контроля и надзора.

В этом же русле  можно рассматривать проверку конституционности правоприменительной практики Конституционным Судом России. Более того, первые решения Конституционного Суда Российской федерации в соответствии с его компетенцией по существу свидетельствуют о формировании прецедентного права, что необходимо уточнить в Конституции и иных нормативных актах, определяющих в государстве юридическую силу действующих правовых норм. Не случайно, видимо, законодательство о Конституционном Суде России отходит от традиционной трактовки термина "нормативный акт", понимая его так широко, что позволяет суду рассматривать, например, Указы Президента России, граничащие с распоряжениями (Указ об объединении КГБ и МВД). Такое толкование ключевого юридического термина лежит  в русле других новшеств (принятие теории разделения властей, специализированной системы конституционного контроля и надзора, понимание правового государства как отдающего приоритет правам граждан) и приближает формирующуюся отечественную правовую систему к зарубежным.

И в то же время  правовой институт это прежде всего  нормативно-правовой институт. Основу первого, если исходить из приведенного выше базового определения института, составляют правовые нормы, именно они упорядочивают складывающиеся в сфере гарантирования Конституции отношения. При таком более узком понимании появляется возможность постановки других важных вопросов: о форме актов, входящих в институт, их соподчиненности, юридической силе. До сих пор институты советского права включали в себя однородные по предмету регулирования нормы союзного и республиканского уровня. В настоящее время иерархичность и соподчиненность законодательства на союзном уровне ушла в прошлое вместе с Союзом ССР, на федеративном срезе (Россия) соблюдается далеко не всегда и даже с принятием Федеративного договора пока не приобрела четко определенных границ.