Конституционный контроль

В имеющихся  актах закон иногда прямо назван в качестве правовой основы деятельности органов государства. Нередко в  качестве правовых основ деятельности органов определяются Конституция  и законы. Так, ст.121⁸ Конституции РФ предусматривает: "Президент РФ на основе и во исполнение Конституции РФ и законов РФ, решений Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ издает указы и распоряжения, проверяет их исполнение. Указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ". В других случаях только закон назван правовым источником деятельности государственных органов. Согласно ст.163, 167, 172 Конституции РФ, правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судьи и народные заседатели независимы и подчиняются только закону; никто не может быть признан виновным в совершении преступления, а также подвергнут уголовному наказанию иначе, как по приговору суда и в соответствии с законом.

Принцип верховенства закона, Конституции лежит в основе правовой охраны Конституции. Правовая охрана Основного Закона охватывает целую совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение норм конституции и соблюдение режима конституционной законности. В наиболее общем виде его можно определить как деятельность по проверке нормативных актов с точки зрения их соответствия Конституции.

В прошлом  значение данного института недооценивалось  наукой, хотя в литературе высказывалось мнение о необходимости создания специального органа конституционного контроля. Перманентно побеждала позиция, согласно которой создание такого органа в СССР нецелесообразно, так как, во-первых, положения, закрепленные в Конституции, обеспечивают приоритет конституционных норм и принцип верховенства закона, а, во-вторых, создание такого органа поставило бы его выше органов государственной власти, что противоречит принципам народного представительства в СССР. Думается, оба эти аргумента не бесспорны. "Законодатель несет ответственность за то, окажутся ли законы адекватны закономерностям нормативной основы

правовой  системы или нет. Отсюда вытекает необходимость политических и организационно-правовых механизмов и процедур, которые обеспечивали бы обнаружение и устранение (или по крайней мере смягчение) отрицательных последствий ошибочных решений законодателя. Следовательно, вопрос о конституционном контроле - не надуманная теоретическая модель, а необходимое в функциональном отношении звено бытия нормативной основы правовой системы.  Его отсутствие сравнимо с отсутствием контрольно-измерительной и тормозной системы автомобиля"⁴.

В соответствии с основными направлениями правовой реформы в СССР были внесены дополнения и изменения в Конституцию СССР, в частности, об учреждении Комитета конституционного надзора СССР, принят Закон "О конституционном надзоре в СССР". В связи с этим аргументы защитников целесообразности и необходимости специальных органов охраны Конституции представили собой сильную конституционную позицию, но в споре об этом рано ставить точку, так как после распада Союза ССР продолжается подготовка и принятие соответствующих законов в республиках. В некоторых из них образуются конституционные суды (Российская Федерация), в других ставится вопрос о преобразовании уже действующего Комитета конституционного надзора в Конституционный Суд и принятии нового закона (Татарстан). Кроме того, дальнейшая демократизация правотворческого процесса позволит в случае необходимости внести изменения в действующее законодательство.

Анализ проблемы связан с необходимостью выяснения  вопроса о соотношении понятий "конституционный контроль" и "конституционный надзор". В юридической литературе по этому поводу высказываются различные точки зрения. Одни авторы считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, третьи относят надзор к одному из видов конституционного контроля. С точки зрения семантики русского языка практически невозможно выявить различие этих понятий⁵. Часто и в научной литературе они используются как синонимы⁶, но представляется, что это не совпадающие в полном объеме понятия. Так, С.С.Алексеев, говоря о гарантиях законности, различает систему надзора и контроля за ней⁷. Наконец, специалисты в области социального управления исходят из того, что контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров⁸.

(возможность  непосредственного аннулирования  таковых). Надзор же, например прокурорский, предусматривает лишь возможность приостановления действия незаконного акта без права отмены своим решением правовых актов государственных органов⁹. Конечно, эта проблема еще нуждается в изучении, но, на наш взгляд, безусловно, не случайно первый специализированный орган охраны Конституции в СССР был назван Комитетом конституционного надзора, а не контроля. Использованное понятие в целом соответствовало его полномочиям.

Таким образом, нельзя игнорировать известные различия контрольных систем от надзорных. Действенный контроль предполагает возможность аннулирования актов, не соответствующих Конституции. Такое право, например, принадлежало Съезду народных депутатов СССР и Верховному Совету. Комитет конституционного надзора СССР был не вправе непосредственно отменять рассматриваемые акты (кроме тех, которые нарушают основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных актах, участником которых являлся СССР), а лишь представлял заключение об их конституционности и мог приостанавливать их действие в случае выявления несоответствия Конституции СССР законам СССР. Он осуществлял наблюдение  за соответствием конституций и законов союзных республик, постановлений и распоряжений кабинета министров СССР Конституции СССР и законам СССР. Соответствующая роль комитета была производна от аналогичной роли Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.

Принцип верховенства закона, Конституции, лежащий в основе механизмов конституционного контроля и надзора, предполагает прежде всего его распространение на правотворческий процесс. Это выражается и в  производности  всех других правовых актов от законов и в процедуре  отмены  актов, на соответствующих закону.

Принцип верховенства закона обращен не только к процессу правотворчества, но и к процессу правоприменения. Его действием можно объяснить, например, включение в компетенцию Конституционного Суда РФ  рассмотрения дел о конституционности правоприменительной практики. Он обращен не только к законодателю, субъектам нормотворчества, но и к субъектам реализации права. Принцип верховенства закона распространяется на субъекты правореализации,

на наш взгляд, точно  так же, как само требование законности. Об этом свидетельствует ст.4 Конституции    РФ,    закрепившая обязанность государственных и общественных организаций, должностных лиц соблюдать Конституцию и законы, о чем и говорит ст.67⁴,установившая обязанность граждан    РФ    соблюдать Конституцию и законы.

И все же главная  ответственность за реализацию принципа верховенства закона и приоритета конституционных норм лежит на законодателе и субъектах правотворчества. Ведь коллизии между законами и подзаконными актами - это ошибки, "сбои", минусы нормотворчества, исправление которых опять же зависит не от "рядовых" субъектов правореализации.

К субъекту же реализации права предъявляется совершенно определенное требование - требование точного и неуклонного исполнения законов и основанных на них подзаконных актов. Но вопрос     о том, насколько подзаконные акты действительно соответствуют закону, разрешается отнюдь не субъектом правореализации. Вместе с тем в сфере реализации права действует принцип: пока нормативный   акт не отменен, он должен исполняться. Возникает диалектическое противоречие между высшей юридической силой Конституции, закона     и фактической силой подзаконного правотворчества, ибо эта фактическая сила подзаконных правовых норм обусловлена силой влияния принявших их субъектов правотворчества на соответствующую   сферу общественных отношений (имеются в виду местные, ведомственные срезы общественных взаимоотношений и т.п.). Нельзя не учитывать и той закономерности, в силу которой конкретизирующее нормотворчество всегда жизнеспособнее (гибче, реальнее, понятнее), чем нормы менее конкретного характера. Выход из названного противоречия     в демократизации всех сфер общественной жизни, правотворческого     и правоприменительного процессов. Одна из ступеней его разрешения, бесспорно, лежит в системе конституционного контроля и надзора, одним из основных признаков которого является распространение предусмотренных им механизмов на правотворчество. Например, в Законе СССР "О конституционном надзоре в СССР" указывалось,     что "надзорные функции Комитета конституционного надзора не распространяются на приговоры и иные решения судов, решения органов   расследования, прокуратуры, государственного арбитража по гражданским, уголовным, административным арбитражным делам" (ст.10).

В отличие  от Комитета Конституционный Суд  наделен возможностью

воздействия на правоприменение, но это далеко не главная функция конституционного контроля, так как в этой сфере принцип 'Верховенства закона обеспечивается и иными, известными юридическими механизмами (общий судебный контроль, прокурорский надзор). Специфика рассматриваемого института, отличающая соответствующие _органы от иных и ставящая их на самый высокий уровень государственной иерархии в возможности ограничения     законодательной    власти,   в частности в виде   отмены   законов, и исполнительной власти через подчинение их в равной степени Основному Закону.

Своеобразие рассматриваемого института состоит  в особенностях критерия, используемого для проверки нормативных актов. Такую роль играет Основной Закон государства. Можно определить и другие "пределы действия рассматриваемого механизма. Он призван обеспечивать в первую очередь конституционную законность. Последняя выступает частью законности в целом, но в соответствии с местом   Основного Закона в правовой системе является высшим ее проявлением и поэтому требует особых средств защиты. Этому выводу не противоречит то обстоятельство, что в процессе конституционного контроля проводится анализ о соответствии рассматриваемых актов или правоприменительной практики не только Конституции, но и действующим законам¹⁰ . Они базируются на Конституции, которая через них конкретизирует свое регулирующее воздействие, обеспечивает единство правовой системы, оставаясь ее вершиной.

Характеристика  конституционного контроля включает не только обычные признаки контрольной деятельности, связанные с властными полномочиями по принятию дел к рассмотрению, процедуре его прохождения и вынесения решения, юридическими последствиями такового. Речь должна идти и о сущностных показателях. Они связаны с проблемой толкования. Последняя достаточно редко упоминается в связи с деятельностью по конституционному контролю в отечественной   научной литературе в отличие от зарубежных источников¹¹. Между тем есть основания полагать, что в конечном итоге, когда речь идет об определении соответствия закона Конституции, осуществляются действия по толкованию этих актов. Как уже отмечалось, общим критерием выступают Конституция, ее конкретные нормы, заключенные      в них ценности. Каждая из них в конкретном случае может выступить в качестве масштаба конституционной законности. Вопрос в том, как

они устанавливаются, достаточно ли корректно проецируются на содержание и смысл анализируемого акта. Такими критериями, например, могут служить цели и принципы Конституции. Интересны в этой связи высказывания Л.Б.Тиуновой о правовых законах, критериях правовых законов¹². Юридическая методология их установления известна - толкование, включая как формально-логические, так и иные приемы. Например, в отношении уяснения целей используются различные способы толкования закона, в первую очередь, телеологический (целевой)¹³. Его результаты находим, к примеру, в постановлении Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года и 289 "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР". Телеологическое толкование широко применяется в зарубежной практике. Так, Конституционный совет Франции в своих решениях от I июля 1986 года согласился с изданием двух законов при условии неукоснительного соблюдения заложенных в тексте самого закона положений о цели и средствах их обеспечения¹⁴.

Можно вести  речь о толковании и в ходе специализированного контроля Конституционным Судом и в процессе контроля, например, парламентом, в основном толкование, конечно же, имеет смысл в ходе судебного конституционного контроля. Оно проявляется и в прямой задаче Конституционного Суда давать толкование Конституции (без этого вообще проблематично предоставление судебному органу права контроля за конституционностью законов), и как содержательная сторона процесса контроля в виде применения различных приемов и способов толкования, как всякая информация в виде правовых положений Конституционного Суда при вынесении им решений.

При аутентическом  толковании речь идет не только о глубинной  сути конституционного контроля, но и его своеобразной форме. Неправильное толкование или применение конституционной нормы может служить причиной необходимости конституционного контроля в форме дачи аутентического толкования законодателем. Схожая ситуация была накануне референдума в Татарстане, когда Верховный Совет республики дал толкование своего Постановления от 21 февраля 1992 г. "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан". Таким путем исключается возможность появления законодательных положений, искажающих смысл закона, Конституции. У законодателя появляется возможность

вернуться к  изданному им акту в ретроспективном  плане, улучшить его. Толкование выступает  тогда безусловным фактором правотворчества¹⁵.

Таким образом, связь толкования и конституционного контроля проходит по нескольким плоскостям. Одна из них лежит в сфере аутентического толкования, другая связана с деятельностью специализированных органов конституционного контроля, прямо наделенных правом толкования Конституции и законов. Третья связана с использованием методов интерпретации правовых норм в ходе контроля, так сказать, для "внутреннего потребления" соответствующих субъектов, а также использованием в этом процессе готовых результатов толкования, правоприменительного или доктринального. Так, ст.32 Закона РФ "О Конституционном Суде РФ" прямо предусматривает, что "Конституционный суд РФ, проверяя конституционность нормативного акта, имеет в виду как буквальный его смысл, так и  смысл, придаваемый ему официальными и другими обязательными актами толкования, а также сложившейся практикой его применения". Оно может составлять основное содержание актов органов охраны Конституции (например, заключения Комитета конституционного надзора СССР  по существу являлись актами толкования, которым придавались не свойственные чисто интерпретационным актам черты, в частности, в отношении их юридических последствий).