Конституционный контроль

Генеральный прокурор СССР в соответствии с Законом СССР "О прокуратуре СССР" приносил протесты на противоречащие конституции СССР и законам СССР ведомственные акты и иные акты государственных органов и общественных организаций. Согласно законодательству, прокуратура СССР могла обратиться к Президенту СССР о признании какого-либо нормативного акта недействительным, если находила несоответствие его Конституции СССР и законам СССР. В ст.12 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР "говорилось, что если прокурорские

 

органы обнаружат  расхождение между законом или  иным нормативным актом и Конституцией СССР, то они доводят  это до сведения органа, уполномоченного передать вопрос на рассмотрение Комитета конституционного надзора СССР. Пункт 5 той же статьи предусматривал право Генерального прокурора СССР предложить Комитету конституционного надзора СССР рассмотреть вопрос в отношении нормативных актов других государственных органов и общественных организаций.

Указанные положения  свидетельствуют о надзорных  в отношении Конституции полномочиях  прокуратуры. С точки зрения защиты Конституции они в основном направлены против ведомственных актов, нарушающих ее. В период безраздельного господства командно-административных методов руководства обществом они издавались в бесчисленном количестве и практически полностью свели на нет действие Основного Закона, игравшего роль демократической ширмы для жесткой односторонней системы регламентирования отношений, в том числе связанных с реализацией основных прав и свобод граждан. Однако, как правильно отмечает В.В.Лазарев, "общий надзор прокуратуры... оказался бессильным перед лицом ведомственного  беззакония"³⁹.

В первые годы существования Советского государства  до учреждения Прокуратуры СССР органом конституционного надзора в СССР, как известно, являлся Верховный Суд СССР. Впоследствии специальные полномочия Верховного Суда СССР в этой области не закрепились, но есть основания считать, что он выполнял функции косвенного контроля. При рассмотрении дел в суде проводится анализ применяемых норм с точки зрения их согласованности, логической взаимосвязи, непротиворечивости Конституции, законам. В одном из своих постановлений Верховный Суд СССР дал следующие указания нижестоящим судебным инстанциям: "В случае установления, что отдельные, правила, содержащиеся в ведомственных нормативных актах, противоречат закону, суд при вынесении решения руководствуется законом"⁴⁰. Верховный Суд СССР являлся высшим судебным органом государства (ст.153 Конституции СССР). В соответствии со ст.1 Закона "О Верховном Суде СССР" он был призван действовать на основе законности, способствовать укреплению правопорядка, защите интересов общества, прав и свобод граждан, обеспечивать правильное и единообразное применение законов при осуществлении правосудия, воспитывать

 

 

граждан в духе точного и неуклонного исполнения Конституции СССР и советских законов. Кроме того, верховный Суд СССР имел право ставить вопрос перед Комитетом конституционного  надзора СССР о конституционности нормативных актов (ст.12 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР").

Суды могут  в конкретных случаях не применять  противоречащий Конституции или законам нормативно-правовой акт, но не могут приостановить его действия, ни тем более отменить его. Нормативный акт, противоречащий Конституции или законам, продолжает действовать, что "может сыграть отрицательную роль в других судебных делах и вне судебной сферы"⁴¹.

В литературе обсуждался вопрос о придании полномочий по конституционному контролю Верховному Суду СССР⁴². В настоящее время дискуссия оживилась в связи с представлением одного из альтернативных проектов Конституции России. Основным аргументом выдвигается стремление к единству судебной системы в рамках государства, функционирующего на основе принципа разделения властей⁴³. Однако при такой структуре возникает угроза нивелирования особенностей, связанных с критерием контроля - Основным Законом. Проблематичной представляется независимость судей в составе хоть и обособленной, но коллегии общего судебного органа.

При создании специального органа было в определенной степени достигнуто учреждение Комитета конституционного надзора СССР и получило дальнейшее развитие в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, в результате чего появилась возможность привлечь к его работе лиц, не обремененных накопившимися стереотипами и грузом прежних ошибок в реализации права (которые не избежал и Верховный Суд СССР). Они более свободны от элементов старого правосознания, характеризующегося, в частности, неприятием прямого действия норм Конституции - основы реального конституционного контроля. Это важно и в свете воспитания нового конституционного мышления.

Не отрицая  целесообразность существования на соответствующем этапе развития отечественной государственности Комитета  конституционного надзора, заметим, что создание Конституционного Суда позволяет соединить его достоинство в плане специальной охраны Конституции с демократическими принципами правосудия.

 

 

у всех рассмотренных  субъектов конституционный контроль  и надзор не являлся основной функцией, а составлял лишь часть  их деятельности, но они все так или иначе способствовали реализации единой цели - обеспечению верховенства Конституции. Характеристике специального органа охраны Конституции СССР посвящен следующий раздел.

 

Глава III

Конституционный надзор –  специализированная правовая охрана основного  закона

§ I. Правовые основы конституционного надзора в СССР

Законом СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" от I декабря 1988 г. в период первого этапа конституционной реформы был учрежден новый политико-правовой институт - конституционный надзор. В соответствии со ст.125 Конституции СССР, регулировавшей порядок формирования и функционирования специального органа конституционного надзора, разрабатывался проект Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР". Первоначальный его вариант отвечал смыслу и содержанию действовавшей конституционной нормы (ст.125). Однако в ходе его разработки выявилась необходимость предложить отдельные изменения к этой статье, которые не затрагивали сути, но уточняли, развивали и конкретизировали ее. Они были призваны полнее отразить задачи охраны советского конституционного строя, учесть предложения, выдвинутые на I Съезде народных депутатов СССР и в печати. Поэтому на рассмотрение II Съезда народных депутатов СССР одновременно с Законом о конституционном надзоре выносился проект новой редакции ст.125 Конституции СССР. Последний предлагал дополнить полномочия Комитета конституционного надзора СССР правом давать заключения о соответствии не только проектов Законов СССР, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, как было предусмотрено ранее действовавшей статьей, но и уже принятых Съездом законов  и иных актов Конституции СССР. Это дополнение отнюдь не означало, что комитет становится над высшим законодательным органом - Съездом народных депутатов СССР, поскольку он не только не мог отменить, но и не был вправе приостанавливать действие актов Съезда, оставляя за ним окончательное решение вопроса.

Другое дополнение связано  с тем, что к объектам надзора  комитета,

 

 

помимо указанных  в действовавшем тексте ст.125 Конституции СССР, были отнесены международные договорные и иные обязательства СССР и союзных республик. Тем самым подчеркивалось важное значение международных актов для развития советского законодательства в современных условиях.

Одновременно  была ограничена сфера надзора Комитета конституционного надзора СССР за республиканским законодательством. Новая редакция ст.125 Конституции СССР предусматривала наблюдение за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции СССР, а законов союзных республик - также и законам СССР. Исключались указания на надзор комитета за соответствием  актов Советов Министров союзных республик Конституции СССР и законам СССР. Надзор за этими и всеми другими республиканскими актами входил в компетенцию соответствующих органов союзных республик. Следует также особо подчеркнуть, что принятие заключения Комитетом конституционного надзора не влекло за собой не только отмену, но и приостановление действия Конституции союзной республики. Эти существенные ограничения полномочий комитета были связаны с процессом обновления советской федерации, укрепления суверенитета республик, а в перспективе предполагалось разграничить компетенции между союзными и республиканскими органами конституционного надзора.

Заметим, что  положения закона, касающиеся надзора за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР, должны были вступить в силу только после того, как будут внесены изменения и дополнения в раздел Конституции СССР о национально-государственном устройстве и одновременно с ними. Тем самым полномочия комитета оказались усеченными. В Законе имеются и другие ограничения, из-за которых комитет, например, был лишен возможности отреагировать на трагические события в Прибалтике и в дни августовского путча. Во-первых, по закону он был вправе рассматривать по собственной инициативе вопросы о соответствии конституции СССР лишь в отношении актов органов государственной власти и управления, причем только общесоюзного уровня. 3 первом случае речь шла об общественных организациях (комитеты национального спасения), к тому же республиканского масштаба. Во-вторых, полномочия комитета практически распространялись только на нормативные акты. В Литве и Латвии реальностью были притязания  на

 

 

власть вопреки  Конституции, существовала опасность захвата власти со стороны комитетов национального спасения. В этом виделась главная угроза конституционному строю. Эта ситуация показала,  что существующий в стране юридический механизм защиты конституционного строя недостаточен. В некоторых странах, например в ФРГ, наряду с конституционным судом существует специальное ведомство, которое располагает необходимыми рычагами обеспечения охраны Основного Закона страны. В связи с этим справедливо предлагалось расширить функции комитета, усилить его деятельность, внося соответствующие поправки в Закон¹. Последующий анализ Закона Российской Федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации" покажет, что в определенной степени законодатель изменил свой подход  к объекту конституционного контроля.

В новой редакции ст.125 Конституции СССР был существенно расширен круг органов, организаций и лиц, по инициативе которых комитет мог выносить свои заключения относительно нормативных правовых актов. Это по существу все те, кто обладал, согласно ст.114 Конституции СССР, правом законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и Верховном Совете СССР. Правом постановки вопросов перед Комитетом конституционного надзора СССР наделялась, в частности, часть народных депутатов СССР или часть членов Верховного Совета СССР (не менее 1/5), что можно рассматривать как гарантию прав меньшинства в представительном органе и что давало дополнительные возможности для проверки конституционности тех или иных нормативных правовых актов.

Что же касается собственной инициативы комитета, как упоминалось выше, то она связывалась с проверкой конституционности актов высших органов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых и избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР. В процессе обсуждения законопроекта выдвигалась мысль о нецелесообразности рассмотрения комитетом конституционности каких бы то ни было актов по собственной инициативе. Аргументировалась эта позиция тем, что в противном случае существенно возрастает объем работы комитета, возникает возможность давления на него со стороны различных политических сил, значительно повышается ответственность комитета за состояние законности в стране. Однако эта позиция не победила и впоследствии при

 

 

принятии Закона Российской федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Закон СССР "О  конституционном надзоре в СССР" был принят II Съездом народных депутатов СССР 23 декабря 1989 г.² В системе законодательства этот нормативный акт занял особое место.

1. Он материализовал совершенно новый политико-юридический институт, представлял новый этап конституционной реформы.

2. Он не тлел аналогичных  ему актов-предшественников,  его концептуальная и детальная части разрабатывались на основе изучения мирового опыта применительно к действующим советским институтам. До принятия Закона "О конституционном надзоре в СССР" законодатель не считал необходимым регулировать принципы и формы предварительного конституционного и последующего контроля, лишь формально закрепляя верховенство Конституции и органы, уполномоченные ее охранять. Правовые методы, формы охраны не регламентировались, отсутствовал акт, обобщающий своим регулированием органы, призванные защищать Конституцию.

3. В Законе  была сделана попытка урегулировать систему конституционного надзора в СССР. Статья 2 гласила: "Конституционный надзор в СССР осуществляют Комитет конституционного надзора СССР и органы конституционного надзора союзных и автономных республик". Им же определялись взаимоотношения этих органов с органами конституционного контроля (ст.20, 22 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР").

4. Закон знаменовал  новый шаг к демократически  организованному обществу, правовому  государству. Во главу угла  им ставились права человека. Так, он не наделял органы конституционного надзора правом отмены неконституционных актов, исключение было сделано для тех из них, которые нарушают основные права и свободы человека, закрепленные Конституцией СССР и международными актами. Указанные акты теряли силу с момента принятия заключения комитета (ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР").

5. Закон о  конституционном надзоре не только  закрепил новый политико-юридический  институт, но и заложил основу  его реального функционирования. Вспомним дискуссию на I Съезде народных депутатов СССР, где было отложено избрание Председателя Комитета конституционного надзора СССР ввиду отсутствия соответствующего закона. II Съезд принял закон и избрал Председателя комитета и его

 

 

заместителя. Затем был избран остальной состав комитетами он начал свое действие.

Принятие  Закона вызвало дискуссию не только при детальном обсуждении текста, но и относительно самой его идеи. Среди доводов противников принятия Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" самыми существенными были: несовершенство действующей Конституции и отсутствие нового Основного Закона. Эти вопросы остались актуальными для России. Конституционный Суд России также функционирует в условиях действия устаревшей Конституции. Ее, как и Конституцию СССР 1977 года, можно называть и сталинской, и брежневской, и памятником времен застоя, хотя известно, что основные ее положения были сформулированы в период хрущевской оттепели. Но никто не отвергает, что записанные в ней основные права и свободы должны быть реальностью, хотя, разумеется, требуют пополнения целым рядом других свобод, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека. Так нужен ли конституционный контроль и надзор,  если новая Конституция еще не принята? Ответ, на наш взгляд, связан с тем, будет ли включено положение о конституционном контроле и надзоре в новую Конституцию. Прогрессивен ли сам институт, является ли с точки зрения мировых мерок непременным атрибутом правового государства? На эти вопросы ответила республиканская практика законотворчества, которая твердо идет по пути учреждения специальных органов правовой охраны Конституции. Кроме того, закон и уже начавшееся функционирование Конституционного Суда Российской Федерации, собравшего лучшие юридические силы страны, станут мощным катализатором для принятия новой Конституции.