Конституционный контроль

Важное значение как  в практическом, так и в теоретическом  плане имеет вопрос о санкциях, которые мог налагать орган конституционного надзора. Выделяют три вида таких санкций¹².

К первому относятся  действия, связанные с заключениями комитета по проектам законов, других актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, по законам  СССР, иным актам, принятым Съездом, конституциям и законам союзных республик. Заключения представляются Съезду народных депутатов СССР, а те из них,

 

 

которые касаются конституций и законов союзных  республик, могут быть направлены также и в Верховный Совет СССР. Принятие такого рода заключений не приостанавливает действия законов СССР, иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, конституция союзных республик, их отдельных положений. Таким образом, здесь можно говорить о своего рода консультативно-надзорных действиях Комитета конституционного надзора СССР.

Оценка заключений - прерогатива Съезда народных депутатов СССР. Они могли быть отклонены решением Съезда, принятым 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР. Такое решение обеспечивало верховенство Съезда народных депутатов СССР в системе органов государственной власти, так как только он окончательно решал вопрос о конституционности своих актов.

Важное значение имеет положение о том, что  Комитет конституционного надзора  СССР во всех случаях должен был  направлять заключения издавшему акт органу, инициатору рассмотрения вопроса и одновременно Президиуму Верховного Совета СССР.

Ко второму  виду относятся санкции, которые  могли быть применены комитетом  в случае несоответствия Конституции  или законам СССР иных актов или  их отдельных положений. Такие заключения могли повлечь приостановление действия всего акта или его частей до устранения несоответствия. Орган, издавший акт, должен был в течение трех месяцев устранить указанное в заключении несоответствие. В ряде случаев срок мог быть продлен. Если срок истек, а несоответствие не устранено, комитету предоставлялось право входить на Съезд народных депутатов СССР, в Верховный Совет СССР, Кабинет Министров СССР с представлением об отмене не соответствующего Конституции СССР, закону СССР акта или его отдельного положения. При отклонении заключения комитета Верховным Советом СССР вопрос рассматривался Съездом народных депутатов СССР. Его решение являлось окончательным. Решение об отклонении заключения комитета должно было быть принято 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР. В противном случае акт, его отдельные положения, не соответствующие Конституции СССР или закону СССР, утрачивали силу. Таким образом, в данной области санкции комитета носили надзорный характер.

Третий вид - санкции, вытекающие из заключений комитета  о том, что какой-то правовой акт, его отдельные положения нарушают

 

 

основные  права и свободы граждан, закрепленные в Конституции СССР и в международных актах, в которых участвовал Советский Союз. С момента принятия такого заключения акт, его отдельные положения утрачивали силу. Так произошло с известными Перечнями № I и № 2 после принятия 23 июля 1990 года заключения Комитета конституционного надзора СССР¹³. Указанные санкции свидетельствуют о наличии у комитета контрольных полномочий.

Анализ полномочий и санкций комитета свидетельствует  о смешанном характере деятельности этого органа - контрольно-надзорном. Исходя из этого, его наименование было неточным, отражающим лишь надзорную функцию комитета. С этой точки зрения, на наш взгляд, предпочтительнее было именовать его Конституционным советом. Кстати сказать, такое предложение звучало на II Съезде народных депутатов СССР. Во всяком случае, это соответствовало бы компетенции данного органа, а принятое название не входило бы в противоречие с имевшимися у надзорного органа контрольными функциями.

Субъектами, которые могли выступать с  инициативой передачи вопросов в  комитет, являлись:

- Съезд народных  депутатов СССР;

- народные  депутаты (не менее 1/5 народных  депутатов СССР);

- Верховный Совет, его палаты;

- Председатель  Верховного Совета СССР;

- высшие органы  государственной власти союзных  республик;

- Президент  СССР;

- постоянные  комиссии палат и комитетов  Верховного Совета СССР;

- Кабинет  Министров СССР;

- Контрольная  палата СССР;

- Верховный  Суд СССР;

- Генеральный  прокурор СССР;

- Высший арбитражный  суд СССР;

- общесоюзные  органы общественных организаций;

- Академия  наук СССР.

Причем только Съезд народных депутатов мог  поручить Комитету конституционного надзора  СССР принять вопрос к рассмотрению. Например, в отношении проектов законов СССР и иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР. Все остальные субъекты могли входить лишь с предложениями в Комитет конституционного надзора СССР.

 

Комитет конституционного надзора СССР был вправе также  по собственной инициативе рассматривать вопросы о соответствии актов высших органов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР, Конституции СССР и законам СССР.

Граждане  СССР не были наделены правом обращения  непосредственно в Комитет конституционного надзора СССР, но ст.12 Закона "О конституционном надзоре в СССР" предусматривала для граждан, обнаруживших расхождение между законом или иным нормативным актом и Конституцией СССР, возможность довести об этом до сведения органа, уполномоченного передать вопрос на рассмотрение Комитета конституционного надзора СССР. Согласно Закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" суд вправе рассматривать дела по индивидуальным жалобам граждан (ст.66).

Комитет конституционного надзора СССР был вправе отклонить  как несоответствующие его компетенции  отдельные поручения, предложения  и обращения. Закон Российской Федерации  также определяет случаи отказа в рассмотрении ходатайства, индивидуальной жалобы или запроса о даче заключения, облекая его в четкие законодательные рамки (ст. 62, 69, 77).

Теперь об актах комитета. Комитет принимал заключения. Закон предусматривал демократическую  процедуру их принятия. Вначале вопрос к рассмотрению комитетом подготавливался одним или несколькими членами комитета в сроки, не превышающие 6 месяцев. Затем проводилось заседание комитета, которое было правомочно при присутствии не менее 2/3 членов комитета. Заседания проводились открыто, за исключением случаев, когда необходимо было сохранение государственной или иной охраняемой законом тайны. В них участвовали представитель органа - инициатора рассмотрения вопроса, представитель органа, издавшего акт или внесшего проект акта. В заседаниях могли участвовать руководители ряда государственных органов. Председатель или один из членов комитета излагал существо дела. Представитель органа - инициатора рассмотрения вопроса  и представитель органа, издавшего акт, имели право высказать свое мнение. В необходимых случаях по решению комитета заслушивались и другие лица. Для принятия заключения проводилось закрытое заседание, где присутствовали только члены комитета. Заключение комитета объявлялось в открытом заседании и подлежало опубликованию. Заключение и иные материалы Комитета конституционного надзора СССР

 

 

публиковались в "Ведомостях Съезда народных депутатов  СССР и Верховного Совета СССР". Схожие процедуры, только более детально регламентированные, установлены для Конституционного Суда России.

Заключение  комитета принималось простым большинством голосов от числа лиц, входивших  в состав комитета. Эти липа были не вправе воздерживаться от голосования. В случае разделения голосов поровну голос председателя являлся решающим. Член комитета, имевший особое мнение, мог изложить его в письменной форме, и оно включалось самостоятельной частью в заключение комитета. Такое же право предусмотрено для членов Конституционного Суда Российской Федерации. В то же время появилось и ограничение: судьи Конституционного Суда Российской Федерации не вправе излагать свои особые мнения, предложения и требования совместно (ст.20 Закона РФ "О Конституционном Суде РФ").

В заключении Комитета конституционного надзора  СССР содержался вывод о соответствии или несоответствии акта или отдельных его положений Конституции СССР или законам СССР, а в надлежащих случаях также международным обязательствам СССР. Заключение должно было быть аргументировано (ст.18 Закона "О конституционном надзоре в СССР"). В Законе Российской Федерации содержится детальная регламентация требование, предъявляемых к актам Конституционного Суда (ст.46, 54, 55), их юридической силы (ст.49, 50, 54, 55 и др.). Это соответствует судебному характеру органа, ориентированному на четкие процедуры. В этом плане Комитет конституционного надзора СССР был более "свободен", что, видимо, было связано с необходимостью апробации методов и Форм работы нового органа (Конституционный Суд имел возможность учесть предыдущий опыт), несомненно сказалась и новая политическая обстановка, позволившая проявить большую смелость в использовании зарубежной практики.

Анализ деятельности комитета показывает, что его работа была связана с толкованием законодательства, т.е. одним из основных путей реализации его главной функции было "надзирать" за документами: законами, иными актами, содержащими юридические нормы. Именно по ним он мог выносить свои заключения (приостанавливать законы, указы, признавать недействительными отдельные акты и т.д.). Правомочия у комитета, как отмечал председатель Комитета конституционного надзора СССР С.С.Алексеев, ровно такие, чтобы рассматривать вопросы в документальном плане; в частности, сопоставление

 

 

документа с  Конституцией, иными актами¹⁴, что осуществляется использованием известных методов правового анализа: приемов толкования норм. Например, "комитет по своей инициативе, - пишет С.С. Алексеев, - принял к рассмотрению ряд кардинальных вопросов советского законодательства, с тем чтобы, интерпретируя  конституционные положения с точки зрения международно признанных прав человека, привести в соответствие с Конституцией, фундаментальными правами человека¹⁵. Это подтверждает высказанную выше мысль о глубинной роли толкования в конституционном контроле и надзоре.

Коль скоро конституционный контроль и надзор предполагают прежде всего толкование как конституционных, так и иных норм, то необходимость нормативного закрепления за органом правовой охраны Конституции права на толкование законодательства очевидна. Придание ему таких полномочий было бы лишь фиксацией реально осуществляемых действий. Это ни в коей мере не означает права "разъяснять", рассматривать на месте, расследовать факты нарушений. Такого права не было у Комитета конституционного надзора СССР и не должно быть у Конституционного Суда Российской федерации¹⁶.

Толкование  норм в указанном выше смысле, не являясь аутентическим, без всякого  сомнения, может быть отнесено к  самым верхним уровням официального толкования закона. Это обусловлено  как местом Основного Закона государства в правовой системе, так и положением рассматриваемых органов во всей государственной структуре, высоким профессионализмом, компетентностью его членов. Как нам представляется, российский закон должен восполнить существовавший в Законе "О конституционном надзоре в СССР" пробел, определив вопросы, связанные с принятием актов толкования Конституционным Судом, с их обязательностью, юридической силой, порядком опубликования._

Другая сторона  деятельности Комитета конституционного надзора СССР была связана с воздействием на правотворческий процесс. Принятие им заключений, подготовка к рассмотрению вопроса приводили к существенным преобразованиям в системе законодательства сообразно требованиям верховенства Конституции. А поскольку речь идет о реализации комитетом задачи утверждения в обществе приоритета права, основных прав и свобод человека, закрепляемая в его актах позиция, определяя состояние законодательства, указывала

 

 

перспективы его развития в соответствии с  принципами действительно правового государства¹⁷.

В этом отношении  примечательно принятое Комитетом  конституционного надзора СССР заявление "О законодательстве по вопросам привлечения военнослужащих к обеспечению общественного порядка."¹⁸ Оно было вынесено на обсуждение в связи с подготовкой к слушанию конкретного дела - о нормативных актах, установивших порядок совместного патрулирования в городах, привлечении к этому военнослужащих. В Заявлении, исходя из Конституции СССР, формулируются важные, основополагающие правовые положения о необходимости надлежащей законодательной основы в данной области, притом такой, которая исключает использование военнослужащих для целей, не предусмотренных Конституцией СССР и законами СССР, и по решению каких-либо общественных или не уполномоченных на то государственных органов. В соответствии со ст.23 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" комитет направил данное заявление в Верховный Совет СССР для рассмотрения его как представления, сделанного в порядке осуществления права законодательной инициативы¹⁹. Это заявление, а также Заключение о неконституционности неопубликованных "секретных" актов о правах, свободах и обязанностях граждан показывают, что некоторые решения комитета могут послужить и отправной точкой для включения содержащихся в них принципов в новую Конституцию Российской Федерации, а намеченное ими направление деятельности должно занять свое место в работе Конституционного Суда России. Кроме того, приведенные факты, на наш взгляд, могут быть положены в основу вывода о том, что конституционное толкование есть один из факторов развития правотворчества.