Конституционный контроль

республики  мы не найдем подтверждения реализации указанных полномочий¹⁴. Анализ, проведенный автором в отношении Президиума Верховного Совета Татарской АССР, также укрепляет этот вывод.

§ 2. Формирование системы конституционного контроля и надзора

Демократизация  всех сфер общественной и политической жизни в стране, сделавшая актуальной проблему создания правового государства, способствовала глубоким преобразованиям в области конституционного контроля и надзора. Конституционная реформа дала импульс практическому функционированию структур, призванных осуществлять указанные функции, и повлекла за собой учреждение новых. Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию СССР и конституции республик, позволяют говорить о формировании системы конституционного контроля и надзора в нашей стране.

До известных  преобразований проблема конституционного контроля и надзора в рамках отечественной  государственности не рассматривалась с позиций системного подхода в практическом плане. Как отмечалось, система существовала номинально, как теоретическая модель, которая также фиксировалась в Основном Законе СССР. В частности, она базировалась на аксиоматических положениях  о высшей юридической силе Конституции и необходимости соответствия ей всех других нормативных актов. Этот принцип объявлялся основным гарантом обеспечения верховенства Конституции. Кроме  того, Конституция закрепляла контрольные полномочия высших органов власти, а в верховном контроле нередко присутствуют элементы конституционного контроля. Практически же учрежденная в СССР парламентская система конституционного контроля бездействовала. Сложившееся в конституционной доктрине и практике положение - одно  из следствий действия командно-административных методов руководства обществом, не придававшим должного значения правовым методам контроля, предпочитая использование неконституционных, негосударственных каналов властного воздействия (например, партийных), негласного влияния (своеобразное "телефонное право") в отношении законотворчества, в частности союзных и автономных республик¹⁵ .

Так, известно, что при подготовке нормативных  актов в Президиумах Верховных Советов союзных и автономных республик шло детальное согласование всех их положений с союзными, союзно-республиканскими

органами. А, например, практика внесения изменений  в Конституцию Татарской ССР Указами Президиума Верховного Совета ТССР в нарушение ст.161 Конституции ТССР¹⁶ прекратилась лишь после указания Президиума Верховного Совета РСФСР. Между тем последний уполномочен на охрану только Конституции Российской Федерации, тщетно мы будем искать соответствующий Указ данного органа. По закрепленной в конституциях автономных республик модели Основной Закон этих государств был беззащитен от неконституционных актов Президиумов Верховных Советов, которые, будучи подотчетными органами, наделялись полномочиями конституционного (верховного) контроля и сами нарушали Конституцию. Характерно, что этот "пробел" восполнил Президиум Верховного Совета РСФСР, а не Верховный Совет ТССР, уполномоченный как высший орган государственной власти республики осуществлять контроль за соблюдением Конституции ТССР (ч.3 ст.92, п.2 ст.66 Конституции ТССР). Это тоже показатель недейственности механизма чисто парламентской системы конституционного контроля и на уровне автономных республик. К слову сказать, и с учреждением Комитета конституционного надзора ТССР проблема однозначно не решается, так как он не вправе в большинстве случаев отменять неконституционные акты.

Определение организации гарантирования Конституции  в СССР в период его реформирования как системы обусловлено, во-первых, наличием единого центра, вокруг которого строились рассматриваемые структуры. Конституция определила их правовую базу, одновременно являясь той вершиной, которую они "подпирали", обеспечивая ее действие как Основного Закона, ядра "всей правовой системы.

Во-вторых, конституционный  контроль и надзор обеспечивают не только функционирование Конституции  как акта высшей юридической силы, но и всего советского законодательства, представляющего собой единую соподчиненную систему. Например, Комитет конституционного надзора СССР был вправе давать заключение о соответствии конституций союзных республик Конституции СССР, а законов союзных республик - законам СССР, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР - законам СССР (ч.2 ст.124 Конституции СССР). Таким образом учитывались иерархические, системные связи советского законодательства.

В-третьих, федеративное устройство советского государства предполагало наличие звеньев в организации гарантирования Конституции

на каждом уровне имеющихся государственных  образований (СССР, союзные и автономные республики.). Указанные звенья, даже при отсутствии прямой соподчиненности между собой¹⁷, входят в единую систему конституционного обеспечения. Это, например, проявилось и в издании общесоюзного Закона "О конституционном надзоре в СССР". В Конституции Украинской ССР прямо закреплялась подчиненность Комитета конституционного надзора Конституции СССР и Конституции УССР.

В-четвертых, учреждение специальных органов  конституционного надзора означало появление своеобразной организации  обеспечения верховенства Конституции, которая наряду с действовавшей подсистемой конституционного контроля должна была составить единую  взаимосвязанную  систему, в противном случае создание реально действующего всеохватывающего механизма гарантирования Конституции проблематично.

В-пятых, системные  связи существуют не только в организации  охраны Конституции, но и деятельности соответствующих органов. Это проявлялось в тесном взаимодействии Комитета конституционного надзора СССР с органами конституционного контроля. Так, согласно ст.17 Закона "О конституционном надзоре в СССР", при рассмотрении вопроса Комитетом конституционного надзора в его заседании могли участвовать Председатель Верховного Совета СССР, его заместители, председатели палат Верховного Совета СССР, председатели комитетов Верховного Совета СССР и постоянных комиссий его палат. На наличие тесных связей обеих подсистем указывает и ст.22.

Можно выделить следующие черты системы конституционного контроля и надзора в СССР в период его реформирования и до распада Союза.

I. Как и прежде, проводится принцип верховенства высших представительных органов власти (п.II ст.73, п.10 ст.108, п..7,18 ст.124 Конституции СССР). Не нарушило его и введение института президентства, который учреждался как гарант соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР (п.1 ст.127³ Конституции СССР). Несоответствие законодательного акта конституционным принципам могло явиться основой для использования Президентом права отлагательного вето (п.8 ст.127³ Конституции СССР), которое могло быть преодолено Верховным Советом СССР, если  он

большинством в 2/3 голосов в каждой из палат подтвердит ранее принятое им решение (п.8 ст.127³ Конституции СССР). Указанное право Президента СССР не распространялось на акты Съезда народных депутатов СССР. Что касается взаимоотношений с Комитетом конституционного надзора СССР, то, согласно ст.124 Конституции СССР, Президент СССР имел право обращаться в Комитет с предложением о даче заключения по нормативным актам (п.2, 3, 4, 5 ст.124 Конституции СССР).

2. Наряду с  парламентской системой конституционного  контроля (Съезд народных депутатов, Верховный Совет, постоянные комиссии, осуществляющие предварительный контроль) формировались звенья, функции которых носили надзорный характер. Налицо сочетание контрольной деятельности, с правом аннулирования неконституционных актов, и надзорной, означающей наблюдение за конституционностью норм без права отмены неадекватных Основному Закону положений (Комитеты конституционного надзора, прокуратура)¹⁸.

3. Введение специальных  органов охраны Конституции, место  которых обусловлено относительной независимостью в государственной структуре (в частности, Комитет конституционного надзора СССР по порядку образования стоял на одном уровне с Верховным Советом СССР) и специальной конституционной компетенцией в области конституционного надзора. На наш взгляд, именно это особое положение нового органа в советской государственно-властной организации  и позволило законодателям непосредственно на II Съезде народных депутатов СССР ввести не предусмотренные проектом Закона о конституционном надзоре в СССР полномочия  на  прямую  отмену  комитетом актов, нарушающих основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных актах, участником которых является СССР (ч.3 ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР"), что выходит за пределы функций чисто надзорных органов.

Наделение Комитета конституционного надзора СССР властными полномочиями по отмене актов, нарушающих основные права и свободы человека (ч.3 ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре  в СССР"), рассмотрению разногласий между Союзом ССР и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной

власти и  управления (ст.II того же Закона), приближает этот орган к статусу Конституционного Суда. Эта специфика давала основание для внедрения в республиках органов охраны Конституции, близких по функциям и конкретным полномочиям к Конституционному Суду, как это было сделано в Российской Федерации. Причем эта идея могла быть проведена и в наименовании республиканских "органов на основании действовавшего союзного законодательства. Она базируется на отсутствии действия принципа демократического централизма в сфере конституционного надзора (ст.3 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР") и точного наименования в отношении данных органов в республиках (ст.2 того же Закона). Пожалуй, республики были "вправе" пойти на такой "разнобой", так как и союзный законодатель допускал известную непоследовательность, к примеру, наделяя надзорный орган контрольными полномочиями, т.е. правом аннулирования действия неконституционных актов, нарушающих основные права и свобода человека. Это было возможно и благодаря допустимости издания республиками собственного законодательства об этих органах (ст.4 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР").

Еще недавно  учреждение комитета представлялось одним  из главных шагов формирования правового  государства, но достаточно скоро стали реально ощутимы слабые с точки зрения действенной защиты основных прав и свобод граждан звенья новой системы. Поэтому все более активно стала проводиться мысль о придании комитету правосудного характера¹⁹. Ее последовательным сторонником являлся и председатель Комитета конституционного надзора СССР  С.С.Алексеев²⁰. Эта идея была материализована в проекте Союзного договора, но реализоваться ей было суждено в деятельности Конституционного суда Российской Федерации, положившего начало новому этапу в развитии института конституционного контроля.

Для исследования последнего важно изучение формировавшейся  в СССР системы правовой охраны Конституции, так как до принятия новой Конституции  Российской федерации в период, справедливо  называемый переходным, будет также сохраняться схожая система, характеризуемая многосубъектностью в рассматриваемой сфере. Речь идет о сохранении полномочий по конституционному контролю за высшими представительными органами, Президентом, определенной компетенции за правоохранительными органами.

§ 3. Субъекты конституционного контроля и надзора

В предыдущем разделе ухе отмечалась множественность  субъектов, призванных своей деятельностью обеспечивать верховенство Конституции СССР. Отдельную самостоятельную группу составляли специальные органы охраны Конституции - Комитет конституционного надзора СССР и учрежденные в республиках аналогичные органы.  К ним примыкали органы, которые в ходе своей "общей" правоохранительной деятельности выполняли функции защиты Конституции (прокуратура, суд). Отдельно следует рассматривать высшие органы государственной власти, осуществлявшие конституционный контроль в рамках общего контроля за деятельностью других государственных органов.

Субъектами, осуществлявшими конституционный  контроль в СССР, выступали высшие органы государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик.

Контрольная деятельность высших органов государственной  власти носит верховный характер, это определяется положением высших представительных органов в политической системе. Сердцевиной этой деятельности является контроль за претворением в жизнь конституционных принципов. Конституционный контроль высших органов государственной власти имеет всеобъемлющий характер.

Конституционный контроль как особый (верховный) вид  контроля распространялся на все без исключения государственные органы (ст.73 Конституции СССР), а также на все законодательство. Этого нельзя сказать о надзоре. В частности, прокурорский надзор не распространялся на деятельность представительных органов, кабинета министров. Если органы конституционного контроля вопрос о конституционности нормативных актов решали окончательно, то деятельность органов надзора носила в основном предварительный, консультативный характер²¹.

Органом конституционного контроля являлся Съезд народных депутатов СССР. Хотя в Конституции СССР не подчеркивались контрольные функции Съезда народных депутатов СССР в аспекте принципа верховенства Конституции, в их наличии не должно быть сомнений с позиций конституционной теории. Принятие Конституции СССР, внесение в нее изменений, отмена актов, принятых Верховным Советом СССР, принятие законов СССР, решение о проведении всенародного голосования (референдума) - все это было исключительной прерогативой Съезда народных депутатов СССР (ст.108 Конституции СССР).

В ч.2 ст.103 Конституции СССР указывалось, что, участвуя в работе Советов, депутаты осуществляют контроль за работой государственных органов, предприятий, организаций и учреждений.