Конституционный контроль

В целом система  охраны Основного Закона России продолжает оставаться сложной как с точки зрения субъектов, обладающих полномочиями по конституционному контролю, так и с точки зрения форм контроля, что соответствует действующей Конституции РФ. В то же время данная система пронизана единством, обусловленным общим объектом защиты. Появление Конституционного Суда России, органа, призванного осуществлять правовую охрану Конституции, укрепило в настоящее время это единство. Создание такого органа, а также действия различных внутри- и внешнеполитических факторов оказывают влияние на рассматриваемый институт, включая практику его функционирования. Так, в последнее время активизировались такие формы конституционного контроля, которые прежде в силу ряда известных причин рассматриваемой функции по существу не выполняли. К примеру, внесение дополнений и изменений в Конституцию хотя и происходит на базе все того же Основного Закона, но действие депутатского

корпуса, усиление компетентности соответствующих вспомогательных служб и, наконец, неформальное прохождение поправок в соответствии с законодательно определенной процедурой в постоянных комиссиях и комитетах Верховного Совета, включая их экспертизу, позволяет говорить о действенном предварительном конституционном контроле.

Толкование (прежде всего аутентическое) Конституции, законов также начинает не только косвенно, но и официально выполнять рассматриваемые функции. В качестве примера можно привести толкование, данное Верховным Советом Татарстана в связи с принятой им формулировкой вопроса, вынесенного на референдум о статусе республики.

Система субъектов  конституционного контроля в основном соответствует той, что была принята в последний период существования СССР, т.е. речь может идти и о высших представительных органах, наделенных соответствующими конституционными полномочиями, и  о Президенте, как одном из гарантов верховенства Основного Закона. Указанное его качество вытекает из положения Президента - высшего должностного лица Российской Федерации и главы исполнительной власти республики (ст.121¹ Конституции РФ). Этим определяется право Президента на приостановление "действия актов главы исполнительной власти (Президента) республики в составе РФ, а также решения других органов исполнительной власти на территории Российской федерации, если они противоречат Конституции РФ и законам РФ" (ст.121⁸ ч.2). Сюда же примыкает право отлагательного вето, согласно которому законы, принятые Верховным Советом РФ, могут быть возвращены до истечения 14 дней с момента их принятия Президентом для повторного рассмотрения. Одним из оснований отказа в подписании закона Президентом может явиться его несоответствие (в целом или в части) Конституции, ущемление основных прав и свобод граждан.

В то же время  система охраны Конституции в  Российской Федерации имеет и особенности с точки зрения субъектов, и это связано не только с наличием нового специализированного органа - Конституционного Суда, но и включением в эту систему других органов. 15 мая 1992 года была введена государственная регистрация в Министерстве юстиции PФ нормативных актов министерств и ведомств России, затрагивающих

права     и     законные     интересы граждан  или носящих межведомственный характер. Таким образом поставлен еще один заслон ведомственному и секретному нормотворчеству, многие годы сводившему на нет демократическое содержание Конституции и законов.

Необходимым условием регистрации  до сих пор скрытых в ведомственных архивах актов и новых нормативных документов становится проверка их законности в Министерстве юстиции РФ, где для дачи соответствующего заключения образована специальная комиссия. В регистрации нормативного акта может быть отказано в случае,    если ведомственный документ ущемляет установленные законодательством, а значит и Конституцией, права граждан либо возлагает на них   не предусмотренные законом обязанности; выходит за пределы компетенции органа, его издавшего (это может быть и конституционно определенная компетенция); не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами, когда такое согласование необходимо. Решение Министерства юстиции об отказе в регистрации может быть обжаловано в правительстве Российской Федерации. Но нормативный акт вступает в силу только после государственной регистрации, следовательно, можно говорить о сильном предварительном контроле    (в том числе с точки зрения соответствия Основному Закону) за ведомственными актами Министерством юстиции РФ¹. С позиции юридической сути контроль Министерства юстиции ближе к тому, который осуществляет Конституционный Суд, но он ограниченный (так как касается ведомственных актов) по сравнению с полномочиями, например, Верховного Совета, являющегося носителем функции верховного контроля.

В отношении системы  правовой охраны Конституции РФ следует  отметить сохранение указанных полномочий за прокуратурой, как   и прежде в надзорном варианте, и усиление контроля со стороны судов общей юрисдикции. Контроль судов раньше в основном сводился к косвенным формам, в настоящее же время суды напрямую наделяются правом признания недействительными актов, например, органов государственного управления и местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы граждан (ст.88 Закона РФ "О местной самоуправлении в Российской Федерации"). Согласно ст.89 того же закона в суде также могут быть обжалованы решения местных Советов народных депутатов.

Этот даже беглый анализ показывает, что сфера конституционного

контроля расширяется² и не укладывается в четкую трехзвенную структуру разделения властей. Но, видимо, не это главное, важно понять роль рассматриваемых функций в правовом государстве, их самостоятельный арбитральный характер, особенно заметный при придании их специальному органу (например, Конституционному Суду), и суда как верховной власти, обусловленной положением Конституции в правовой системе.

Множественность субъектов, наделенных полномочиями по конституционному контролю, не является исключением в мировой практике. Так, в правовой системе ФРГ можно выделить по крайней мере  три разновидности конституционного контроля: обычное судопроизводство, Конституционный Суд и федеральный президент. Как пишут немецкие авторы, "разделение труда", принятое между ними, обеспечивает высокую плотность' контрольной сети: ни один государственный акт сомнительного качества не сможет "проскочить" через нее. Вслед  за ними мы можем признать распределение компетенции в области конституционного контроля между различными субъектами в качестве одного из преимуществ принятой в Российской Федерации системы³.

И все же ведущую  роль в системе контроля играют специализированные органы по образу Конституционного Суда РФ. Существуют различные причины учреждения в России специального судебного органа по охране Конституции.

1. Особое положение  Основного Закона в правовой  системе республики, необходимость  его обеспечения, заполнения той  традиционной пустоты, которая была характерна для всех советских государственных образований до известных реформ.

2. В СССР и республиках  конституции не рассматривались   как непосредственно действующие правовые документы, что в свою очередь служило одной из причин пренебрежения ими вплоть до грубых нарушений на различных уровнях реализации, в том числе и заключенных в них основных прав и свобод граждан.

3. Продолжающееся  реформирование отечественной государственности сопровождается бурным развитием нормотворчества, резким увеличением количества законов и других нормативных актов. Препятствием к развитию инфляции законодательства может явиться Конституционный Суд, следящий за должным качеством законов. В России проблема усугубляется тем, что, как и прежде, сохраняет свои позиции ведомственное нормотворчество, продолжающее плодить подзаконные

акты, которые, благодаря своему конкретному содержанию  и отсутствию многих законов, наличию устаревшей Конституции, практически заменяют нормальную правовую базу. Кроме того, исполнительная власть России в лице ее Президента еще более усилилась  в этой сфере в связи с установлением на определенный срок особых полномочий.

4. Распад Союза  ССР, усиление центробежных сил  в Российской Федерации привели к частым конфликтам между федеральными и республиканскими властями, государственными органами в сфере конституционно распределенной компетенции. Примерами могут служить ситуация, сложившаяся в связи с проведением референдума в Татарстане по вопросу о его государственном статусе, и конфликт российского парламента по Указу Президента России об объединении КГБ и МВД. Механизм рассмотрения подобных споров в цивилизованных государствах предполагает наличие специального органа.

5. Появление  Конституционного Суда соответствует  общей линии создания правового  государства, имеющего развитую законодательную систему при установлении в регулировании общественных отношений приоритета прав и свобод граждан.

6. Определенную  роль сыграл и опыт Комитета  конституционного надзора СССР, который при его положительности  (относительное расчищение правовых завалов доперестроечного периода, приучение общественного мнения к наличию специального органа по охране Конституции, апробация методов надзора, навыков и смелости по использованию властных полномочий против первых лиц государства) показал неспособность надзорного (т.е. без права отмены неконституционных актов) органа заполнить пустующую нишу в монолите государства, стремящегося опереться на принцип разделения властей.

7. Важны и  преимущества именно судебной  охраны Конституции, которая апробирована многолетней практикой зарубежного конституционного контроля. Есть возможность поставить на охрану. Конституции все из них (строгая процедура, состязательность процесса  и т.д.). В качестве положительного аргумента выступает и то, что в 20-е годы в СССР был предусмотрен судебный порядок охраны Конституции.

В качестве положительного аргумента в пользу судебной процедуры  рассмотрения вопроса о соответствии нормативных актов Конституции  или закону выступает и то, что  суд сам принимает решения

о незаконности или неконституционности актов  и должен обращаться к органам, издавшим акт, с представлениями о его отмене. Положение судебной власти как особой ветви власти в государстве исключает какую-либо ее зависимость от других государственных органов, в том числе и издавших противозаконный акт или принявших неконституционный закон. Судебная процедура, более чем какая-либо иная, гарантирует принятие правильного решения. Наконец, судебный контроль за конституционностью и законностью нормативных актов позволит устранить трудности, которые возникают в судах при обнаружении ими противоречий между подзаконными актами, на которых должно быть основано решение по конкретному делу, и законодательными актами более высокого уровня⁴.

Проект Конституции  России, а также последний проект Основного Закона Татарстана определяют правовое положение Конституционного Суда в разделе судебных органов, не посвящая ему специальной главы.

Здесь необходимо иметь в виду следующее. В связи  с перспективой принятия Конституции  России, развитием этого процесса в республиках (Татарстан, Башкортостан) важно определить значение и место Конституционного Суда Российской Федерации в государственной структуре и относительно существующих в мире систем конституционного контроля. Действующая Конституция России, как уже отмечалось, не дает однозначного ответа по статусу данного органа. На наш взгляд:

1. По своим  задачам Конституционный Суд  стоит выше обычных судебных  органов, ввиду того, что "планка  законности" в его деятельности  поднята на самый высокий уровень - уровень конституционной законности;

2. Несмотря  на достаточно широкие функции  (в том числе проверка конституционности правоприменительной практики), свидетельствующие о единой природе, системе Конституционного Суда и судов общей юрисдикции, главной и отличительной чертой Конституционного Суда является распространение его компетенции на законотворчество, наличие властных полномочий на прямую отмену неконституционных нормативных актов, включая законы;

3. Порядок  избрания роднит Конституционный Суд с Комитетом конституционного надзора СССР₍ в этом плане они стоят на одном уровне. Но если властные полномочия последнего опирались на верховенство

законодательной власти и были производны от нее, были по существу рассчитаны на наличие  различных субъектов, охраняющих Конституцию (парламент, президент, правоохранительные органы), что соответствовало переходному периоду развития отечественной государственности, если комитет не мог самостоятельно отменять неконституционные акты (заметим, что его статус регулировался положениями Конституции о высших органах государственной власти и управления), то Конституционный Суд функционирует как контрольный орган, властные полномочия которого вписываются в такое разделение властей, которое позволяет каждой из них взаимоконтролировать  и взаимодействовать. Конституционный Суд, действуя вполне обособленно в сфере правовой охраны Конституции, вправе непосредственно отменять акты как законодательной, так и исполнительной власти на основании их неконституционности. При сохранении "плюрализма"  в охране Конституции (с точки зрения ее субъектов) центр тяжести по праву переместился в сторону Конституционного Суда. Вновь уместны примеры: Президент СССР не отменил известный Указ о регламентации шествий, митингов и демонстраций в пределах Садового кольца, признанный Комитетом конституционного надзора СССР неконституционным, а Указ Президента России об объединении КГБ и МВД в соответствии с постановлением Конституционного Суда был аннулирован.