Конституционный контроль

Одним из направлений работы комитета было предупреждение издания  неконституционных актов. Превентивная функция основывалась на его праве  надзора за проектами законов  СССР и иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР (ст.10 Закона "О конституционном надзоре в СССР"). Практика не показала, что она была шире законодательно определенных рамок. Например, в процессе подготовки к слушанию вопроса о конституционности прописки Совет Министров СССР, упреждая события, сам отменил до тридцати своих постановлений, дискриминационных для отдельных граждан²⁰. В отличие от Комитета конституционного надзора СССР Конституционный Суд Российской федерации не вправе осуществлять предварительный

контроль и рецензировать  проекты договоров и нормативных актов, консультировать кого бы то ни было о подведомственным вопросам, высказывать суждения о конституционности неподписанных договоров, непринятых нормативных актов, отсутствующей практики их применения и несовершенных действий, (п.6 ст.32 Закона РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). В то  же время есть основания говорить о его превентивных Функциях.  Во-первых, подобная реакция возможна и на подготовку к слушанию дела в Конституционном Суде. Во-вторых, целям предупреждения конституционных нарушений могут служить послания Конституционного Суда Российской Федерации (ст.54 Закона Российской Федерации). В-третьих, постановления Конституционного Суда по делам о конституционности правоприменительной практики, признающие неконституционными обыкновения правоприменительной практики, предупреждают решения, не соответствующие Конституции.

Анализ практики Комитета конституционного надзора  СССР показывает, что игл были сделаны определенные шаги для обеспечения верховенства Конституции, прав и свобод человека. Важное место здесь занимают предположения Президента СССР. Взаимоотношения Комитета конституционного надзора СССР и главы государства тем интересны, что оба органа являлись гарантами соблюдения Конституции, основных прав и свобод человека, но речь идет о самостоятельных органах в системе государственности.

В Законе СССР "О конституционном надзоре  в СССР" (ст.3) сказано: "Органы конституционного надзора в СССР самостоятельны  и подчиняются только Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик". В России такая многосубъектность в охране Конституции сохраняется, хотя она не так заметно проявляется ввиду того, что Конституционный Суд учрежден в качестве сильного контрольного органа. По предложению Президента СССР Комитет конституционного надзора СССР давал заключения о соответствии законов  и иных правовых нормативных актов Конституции СССР. Принципиальный вопрос, рассмотренный комитетом по инициативе Президента, - постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. "О механизме народовластия в РСФСР". (Одно из его положений: не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях.)

Комитет пришел к заключению: указанная норма "не соответствует положениям Конституции  СССР, законодательству СССР о труде  и международным обязательствам СССР о правах человека и потому теряет силу с момента принятия настоящего заключения"²¹.

Также по предложению  Президента СССР комитетом был рассмотрен вопрос о соответствии постановления  Верховного Совета Латвийской Республики от 4 августа I990 г. "О приостановлении действия на территории Латвийской Республики распоряжения Совета Министров СССР от 2 ноября 1989 г. № 1943р "О прописке состоящих на действительной военной службе военнослужащих сверхсрочной службы  по месту дислокации воинской части" Конституции СССР. Комитет установил, что упомянутое постановление существенно ограничивает права и законные интересы военнослужащих и членов их семей на территории этой республики и принято с нарушением порядка разрешения разногласий между Союзом ССР и союзной республикой, и заключил, что указанное постановление не соответствует Конституции СССР, международным обязательствам и утрачивает силу²².

Основное  значение деятельности Комитета конституционного надзора СССР состоит в том, что было положено начало становлению "третьей" правосудной власти на уровне высших государственных органов²³. Так, при рассмотрении ряда дел конституционной проверке подверглись нормативные акты Совета Министров СССР: комитет рассмотрел вопрос о соответствии существующего в стране порядка, допускающего применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан, Конституции СССР и международному праву. На заседании комитета прозвучала информация: согласно подсчетам экспертов КГБ СССР 70 процентов правовых актов, касающихся прав и свобод граждан в СССР, в той или иной мере носят закрытый характер; только у Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, КГБ СССР, МВД СССР, Главного управления государственного таможенного контроля при Совмине СССР в общей сложности 210 действующих актов с грибами "секретно", "для служебного пользования", "не для печати", "особая папка".

Таким образом, как было отмечено в заключении комитета, налицо условия для произвольного, неправомерного и неконтролируемого обществом ограничения прав и свобод, для возложения на граждан дополнительных, обременительных обязанностей, а также для предоставления неоправданных льгот. Люди лишены возможности в полной

мере использовать свои конституционные и иные права. Исходя  из этого, Комитет конституционного надзора СССР обязал государственные органы в трехмесячный срок опубликовать изданные ими нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан и неопубликованные раньше из-за триста ограниченного пользования²⁴.

Приостановление 14 сентября I99C г. комитетом Указа Президента СССР о регламентации проведения массовых мероприятий в пределах Садового кольца г. Москвы стало первым случаем в истории советской государственности, когда акт высшего должностного лица по официальному решению "со стороны" утратил юридическую силу, правда, в последующем конституционная оценка президентских указов осложнилась, так как законом от 24 сентября 1990 г. Верховный Совет СССР на полтора года делегировал Президенту СССР законодательные полномочия по довольно широкому кругу вопросов, и указы по этим вопросам приобрели силу законов. Аналогичное положение не помешало Конституционному Суду Российской федерации отменить один  из указов Президента России. Деятельностью комитета были охвачены и законы Верховного Совета СССР. Например, законы о делегировании законодательных полномочий Президенту СССР, о милиции и государственной безопасности²⁵.

Решение комитетом  принципиальных вопросов через определение  исходных правовых позиций представляется весьма существенным. Ими, как символами, очерчиваются контуры законодательной системы  с очень важной стороны - конституционных и международно признанных прав человека. Комитет оказался тем органом, который во взаимодействии с законодательным учреждением пытался практически внедрить международно признанные права человека в действующую систему, установить по этим вопросам своего рода "планку″ и, следовательно, его работа была нацелена на то, чтобы поднять, возвысить советское право до уровня стандартов современных правовых систем, передовых требований, базирующихся на фундаментальных правах  и свободах человека²⁶.

Можно привести еще один очень важный документ, принятый комитетом - это постановление "О присоединении СССР к факультативному  пакту о гражданских и политических правах". Факультативный протокол, к которому предлагалось присоединиться, был "принят  и открыт для подписания, ратификации и присоединения" резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН еще в 1966 году, а вступил в силу  23

марта 1976 года. Подписавшие этот протокол государства  признают в качестве высшего ориентира Пакт о гражданских и политических правах, а также полномочия Комитета по правам человека ООН  рассматривать жалобы отдельных лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством какого-либо из своих прав. Если еще проще: на любое решение государства, включая судебные приговоры, можно жаловаться прямо в ООН. В постановлении Комитета конституционного надзора СССР говорится: "Присоединение Советского Союза к Факультативному протоколу дало бы возможность обращаться в Комитет ООН по правам человека, когда исчерпаны все средства правовой защиты, предусмотренные законодательством СССР. Предоставление гражданам такой возможности не только на деле продемонстрирует открытость советского общества, его приверженность общечеловеческим ценностям, ориентацию на международные стандарты в области прав человека, укрепит доверие к нашей стране, но и повысит ответственность государственных органов и должностных лиц за свои действия". В Верховный Совет СССР было внесено официальное предложение о присоединении к Факультативному протоколу. Очень высокая планка, предложенная Комитетом конституционного надзора, сыграла свою роль и для России, объявившей себя правопреемники Союза ССР. Необходимо помнить, что национальные меньшинства  и "некоторые пласты" населения есть практически везде и они долины иметь защиту своих прав от произвола своих властей²⁷.

Проведение комитетом  в жизнь исходных, фундаментальных  конституционных начал проявилось также в заключении комитета по вопросам о возможности признания виновности в совершении уголовно наказуемого деяния во внесудебном порядке. Оно вынесено 13 сентября 1990 г. и именуется "О несоответствии норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства, определяющих основания и порядок освобождения от уголовной ответственности с применением мэр административного взыскания или общественного воздействия, Конституции СССР и международным актам о правах человека"²⁸.

Комитет признал ст.43 Основ уголовного законодательства СССР не соответствующей Конституции СССР и указал на необходимость устранения указанного несоответствия. Можно в качестве примера привести заключение комитета "О несоответствии отдельных положений. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и иных нормативных актов, предусматривающих последствия продажи

товаров ненадлежащего  качества, положениям Конституции и  законам СССР" от 14 сентября I990 г. Здесь речь шла об ограничении прав потребителей. В принятом 25 октября 1990 г. заключении "О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией" констатируется, что с началом в 1985 году антиалкогольной кампании нормативные акты перестали считать нарушение общественного порядка, трудовой дисциплины и правил социалистического общежития обязательным основанием для направления алкоголиков на принудительное лечение и трудовое воспитание в лечебно-трудовые и лечебно-воспитательные профилактории. Основанием стало уклонение указанных лип от добровольного лечения или продолжение пьянства. Члены комитета пришли к выводу о несоответствии такого порядка Конституции СССР и международным актам о правах человека. Согласно заключению ст.10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. "Об усилении борьбы с наркоманией" (в редакции 1987 г.), устанавливающая административную и уголовную ответственность  за потребление наркотиков без назначения врача, также признана  не соответствующей Конституции СССР. Граждане, осужденные за такие действия, подлежали освобождению от наказания³⁰.

Несколько слов о порядке функционирования Комитета конституционного надзора СССР. Общее руководство работой комитета  было возложено на его председателя, который по собственной инициативе, а также по предложению не менее трех членов комитета созывал заседания, председательствовал на них, выполнял и иные функции, предусмотренные законодательством. Если Председатель отсутствовал или не мог осуществлять свои обязанности, то его функции выполнял заместитель. При невозможности осуществления функций Председателем и заместителем Председателя комитет избирал из своего состава временного Председателя. Рабочий орган комитета - секретариат. Он осуществлял информационно-справочную и другую вспомогательную деятельность. Положение о секретариате, его структуре и штаты утверждались Комитетом конституционного надзора СССР.

Теперь, исходя из проанализированных положений, попытаемся определить место Комитета конституционного надзора СССР и аналогичных ему  органов (например, Комитета конституционного надзора Татарстана) в системе государственных органов. Если учитывать традиционно принятую в отечественном государствоведении классификацию,

то их нельзя отнести ни к одному из известных  видов органов. Как отмечалось, Комитет конституционного надзора СССР сочетал в себе черты контрольных, надзорных и судебных органов. Особое его положение было обусловлено главной задачей - контролем и надзором за соответствием правовых актов Основному Закону. Следует учитывать и независимость комитета от иных органов государства, включая парламент. По порядку формирования Комитет конституционного надзора СССР стоял на одном уровне с Верховным Советом СССР, так как избирался Съездом народных депутатов СССР. Комитет имел статус самостоятельного органа, не зависимого от других государственных формирований, по обеспечению соблюдения Конституции СССР, конституционной законности. Он не был органом Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР³¹.

Таким образом, это своего рода внепарламентский орган, созданный для осуществления контроля и надзора за соответствием нормативных правовых актов Конституции. Его организация и деятельность строились так, чтобы гарантировать главенствующее положение парламента в системе органов государственной власти. Все это давало основание для выделения специализированных органов, занимающихся правовой охраной Конституции в самостоятельный вид - органы конституционного контроля и надзора. Что касается его статуса и места в государственной системе Конституционного Суда России, то это является предметом самостоятельного исследования и ему посвящен отдельный раздел книги.

Глава 17

Конституционный суд России – новый этап в развитии института  конституционного контроля

Дальнейшее  развитие института конституционного контроля связано с Российской Федерацией - правопреемницей Союза ССР.

Обретение суверенитета бывшими советскими республиками и  соответственными государственными атрибутами повлекло реформы и в сфере охраны Конституции. При всех особенностях, в том числе по избираемым путям преобразований, в большинстве республик наметилась тенденция к созданию конституционных судов - специализированных органов юридической защиты Конституции (Белоруссия, Татарстан, Башкортостан и др.).

Опыт Конституционного Суда Российской Федерации представляет интерес в связи с той особой ролью, которую республика играет в рамках СНГ и в мире, и тем, что это один из первых функционирующих органов судебной охраны Конституции на территории бывшего Союза ССР.