Мотивация как один из методов повышения эффективности государственного и муниципального управления

В Пермском крае остается актуальным решение ряда серьезных  проблем, связанных с использованием информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) в процессе управления на уровне краевых и муниципальных органов власти.

В краевой программе  «Электронное Прикамье 2008- 2010 г.» подробно описаны проблемы, возникающие в  органах государственной власти и органах местного самоуправления. Мы попытались проанализировать положение дел в администрации Дзержинского района г. Перми и соотнести их с общими проблемами, свойственными большинству муниципалитетов.

Одна из проблем, которую  призваны решать ИКТ, это предоставление государственных услуг и сокращение времени ожидания.

По мнению разработчиков  Краевой программы «Электронное Прикамье 2008 – 2010г.» для обеспечения  адресного взаимодействия населения  с органами исполнительной власти последние  должны обеспечить:

· предоставление гражданам необходимой информации о деятельности органов исполнительной власти и их подразделений: местонахождение, списки лиц, работающих с населением, сферу деятельности, полномочия, телефоны, возможности консультаций через Интернет или лично, время работы и т.п.;

· предоставление гражданам всей информации о социальных категориях, льготах, субсидиях и порядке их получения, правилах и способах подачи заявлений в государственные органы, в том числе в электронном виде;

· получение персональных сведений на основе социального паспорта из внешних баз данных, в том числе по предоставляемым ему льготам и выплатам, его пенсионным счетам, земельно-имущественным отношениям и т.п.;

· реализацию принципов «единого окна» при получении гражданами информации и причитающихся денежных пособиях, оформлении документов, оплате оказанных услуг;

· формирование отзывов граждан на деятельность представителей органов власти и оценку доступности и качества предоставленных услуг.

В рассматриваемой нами администрации ни одна из этих услуг в электронном виде не предоставляется. Получить информацию даже о режиме работы, приемных днях и т.д. в лучшем случае можно по телефону, а вот получить информацию, например, о необходимых документах проблематично даже посредством телефонной связи. Очень рано говорить о реализации принципов «единого окна», так как реально, чтобы воспользоваться государственной услугой, получить какой-либо документ в органах муниципальной власти нужно пройти по следующему пути: в первый раз нужно прийти, чтобы все узнать (время приема, необходимые документы, образцы заполнения ит.д.), затем пройти по различным организациям и ведомствам, чтобы все собрать (справки, выписки и т.д.), затем прийти во второй раз, чтобы убедиться, что вы сделали все правильно и сдать документы, либо, (что бывает чаще), выяснить, что в первый раз Вам что-то не объяснили или что Вы что-то неправильно поняли, затем повторить «круг» и, наконец, прийти еще раз, чтобы получить то, ради чего, собственно, все и затевалось. В этой цепочке ИКТ могли бы решить проблему информирования населения о том, когда, куда, к кому и с какими документами обращаться, и создатели программы «Электронное Прикамье» и говорят о необходимости создания интернет-портала, где все желающие смогут получить такую информацию. Однако встает вопрос о том, что часто заполнение документов и сбор необходимых справок имеет некоторые нюансы, особенности, отличные от общей схемы, выяснить которые можно только при личном контакте. На наш взгляд, помимо интернет-портала, которым пока не могут воспользоваться все желающие, возможно создание call-центров, куда может позвонить каждый и получить максимум информации по вопросам работы администрации.

Остановившись на проблеме информирования о деятельности органов  власти, хочется более подробно сказать и о представленности в сети Интернет органов государственного и муниципального управления.

Созданные в  Интернете сайты органов власти в большинстве своем работают в справочном режиме, предоставляя информацию о времени работы и контактах со специалистами. Такого рода информацию можно найти на пермском региональном сайте www.perm.ru. Своего сайта администрация Дзержинского района не имеет.

Пономарев С.В. в своем исследовании ««Юзабилити» электронных представительств органов власти Пермского края» делает вывод, что «политический сегмент сети Интернет Пермского края, образуемый электронными ресурсами органов власти, прежде всего, регионального и местного уровней, является фрагментированным и качественно неоднородным. Отсутствуют электронные представительства многих региональных министерств, не говоря уже об агентствах и управлениях. Основной Пермский региональный сервер (www.perm.ru.) лишь частично исполняет функцию информационного «перекрестка» по концентрированию ссылок и информации на другие ресурсы. Что касается электронных представительств органов власти, не все из них имеют гиперссылки на политические ресурсы органов власти Пермского региона других уровней. Поэтому о замкнутом, едином информационно-коммуникационном пространстве приходится говорить с трудом».[18]

Автор пытается сформулировать основные недостатки электронных представительств региональных органов власти, и говорит о том, что основной недостаток – информационная политика ресурсов. Если главные страницы сайтов в большинстве своем обновляются регулярно, то стоит лишь «копнуть чуть глубже» и пройтись по разделам, как чаще всего информация будет годичной или полугодичной давности. Это крайне негативно сказывается на имидже ресурсов, ставит под сомнение актуальность всей остальной информации.

Интерактивные формы, вроде  гостевых книг или форумов, поддерживаются по остаточному принципу. Ни у одного из электронных представительств органов власти Пермского края нет своего корпоративного электронного Живого Журнала. Данный сегмент сети Интернет видимо не представляется интересным для разработок.

Вторым недостатком, по мнению автора, является функция обратной связи, реализованная, во-первых, формализованным путем и не всегда качественным исполнением, а во-вторых, зачастую игнорируемая теми должностными лицами, для которых эта функция создавалась. Большинство реализованных функций обратной связи крайне формализованы: отсутствуют сопроводительные записи, множество полей для обязательного заполнения. Из всех рассмотренных сайтов, лишь единицы дают пояснения об условиях хранения и распространения собранной информации. Для всех остальных необходимость соблюдения права на неприкосновенность частной жизни остается вне сферы интересов.

Мы согласны с автором  и в том, что информирование населения  действительно происходит, найти  опубликованную информацию в большинстве  случаев можно. Более того, пространство Интернета действительно стало отчетной площадкой органов власти (часто с запаздыванием, но все же). Пользователь может прочитать о деятельности того или иного органа власти, посмотреть список реализованных и планируемых мероприятий, акций и т.д.

Однако возможности коммуникации в Интернет – пространстве, разработчиками понимаются слишком узко, часто в виде списка контактных телефонов и электронных адресов.

В основном, информационная политика электронных представительств региональных органов власти носит односторонний характер. Что разработчики посчитали нужным вывесить, тем и должен довольствоваться пользователь. Обратная связь, конечно, имеет место быть, но создается общее впечатление, что она реализуется по остаточному принципу. Электронные представительства не заинтересованы в массовом характере обращений граждан, не стремятся охватить как можно большую аудиторию, не конкурируют за пользователей. Тем самым коммуникативная функция электронных представительств органов власти явно нуждается в доработке. На сегодняшний день, с большой натяжкой, она может быть оценена лишь как удовлетворительная.[19]

Вторая проблема, которую  должны были решить ИКТ, это сокращение времени ожидания, в том числе и для решения этой задачи вводились автоматизированные систему учета обращений граждан. Такая система функционирует и в администрации Дзержинского района г.Перми. Реально же введение системы мало связано с соблюдением сроков, так как служащие администрации не считают эту задачу актуальной для себя. Большинство сотрудников нуждается в напоминаниях о том, что необходимо исполнить документ, кроме того, в администрации существует практика наказаний за нарушение сроков исполнения. Несмотря на все принимаемые меры, сроки ожидания не сокращаются. Это, на наш взгляд, связано и с тем, что часто документы «сверху» приходят уже с опозданием, пока они «пройдут» все ступени в администрации и «спустятся» до исполнителя, времени на их исполнение практически не остается. В результате большинство документов, поступивших исполнителю оказываются с грифом «срочно», «очень срочно», возникает нервозность, напряжение и раздражение со стороны исполнителя, сотрудники проявляют поспешность и, как следствие, ухудшается качество подготовки документов, разработки рекомендации и, соответственно, принятия решений. Аналогичная ситуация возникает, если в цепочке лиц, рассматривающих документ, есть хотя бы один, откладывающий дела «в долгий ящик». При чем это вполне может быть и руководитель структурного подразделения, что еще больше нагнетет негативных эмоций среди рядовых специалистов. Таким образом, эффективность работы не возрастает, а, наоборот, падает, а время ожидания все равно не уменьшается. Более того, иногда можно встретить объявление о том, что «…в связи с внедрением новых технологий обработки информации время ожидания увеличивается…». Здесь, на наш взгляд, может быть два решения – повышение ответственности и корпоративной культуру работы или контроль со стороны автоматизированной системы за прохождением документа на каждой ступени. Последнее возможно при введение электронного документооборота, но тут возникают новые проблемы. Формально, в администрации Дзержинского района введен электронный документооборот, то есть к ним приходят из вышестоящих структур запросы, документы в электронном виде и обратно ответы тоже направляются в электронном виде, а внутри организации реально документ поле регистрации начинает свое движение в бумажном виде. Возможно, что причина тому несовершенство системы документооборота, либо неумение и нежелание служащих работать с документами в электронном виде. И если первая причина – техническая, о вторая носит скорее комплексный характер, потому как с неумением можно справиться посредством обучения, а с нежеланием бороться гораздо труднее. Таким образом, вытекает следующая проблема внедрения ИКТ в муниципальном управлении – низкий уровень квалификации и профессиональной подготовки работников органов муниципального управления. Об этой проблеме говорят практически все, кто так или иначе занимается проблемами информатизации различных уровней власти. Понятно, что предлагается проводить подготовку кадров к работе с ИКТ, организовывать их обучение и т.д. Но не стоит забывать и о второй стороне этой проблемы – нежелания поднимать свой профессиональный уровень. Показательно, на наш взгляд, то, что улучшение знаний в сфере информационных технологий не является для служащих администрации Дзержинского района актуальным, а потребность в обучении заявляется лишь в связи с внедрением новых программных продуктов. И, сожалению, если желание или нежелание рядовых специалистов не играет большой роли в процессе внедрения и использования информационных технологий, то нежелание руководителей муниципальных образований осваивать и применять ИКТ ставит под сомнение реализацию всей программы «Электронная Россия». При том, что руководителями, как правило, нежелание внедрять ИКТ объясняют либо нехваткой средств, либо отсутствием единых стандартов и четких предписаний. Разработчики программы «Электронное Прикамье 2008 -2010 г.» говорят о том, что «…низкий уровень готовности вкладывать собственные (муниципальные) средства в развитие информационных систем обусловлен недостаточным финансированием. Как следствие – приоритетность решения более насущных задач, связанных с непосредственными нуждами населения, такими как услуги ЖКХ, строительство дорог и др.»[20]

Также авторы Программы  «Электронное Прикамье 2008 – 2010г» пришли к выводу, что интерес со стороны представителей властных структур муниципального уровня к единым комплексам информационных систем обусловлен отсутствием единых стандартов создания и ведения баз данных различными структурами, ведомственно принадлежащими к разным уровням власти – федеральному, региональному и муниципальному. Особенно остро это ощущается именно на уровне местного самоуправления. Отсутствие создает дополнительную нагрузку для работников администраций. В условиях нехватки специалистов, особенно профессионально владеющих информационными технологиями, существенно снижается эффективность деятельности органа власти.[21]

Нам эта проблема видится  несколько в ином ракурсе –  на самом деле всегда были, есть и будут люди (и руководители администрации в том числе), которые не принимают разного рода нововведений, поэтому либо ищут причины, почему они не могут этого сделать, либо делают что-то «для галочки», то есть без учета реальных потребностей и возможностей возглавляемой организации. У них нет желания вникать в процессы и проблемы, связанные с внедрением информационных и коммуникационных технологий, но есть желание отметиться в том, что работа по информатизации проведена. Поэтому закупается техника, которой никто не пользуется, устанавливается программное обеспечение, не вполне соответствующее задачам организации и допускаются прочие ошибки, связанные, в первую очередь, с непониманием целей процесса информатизации всего общества в целом и государственного и муниципального управления в частности. К сожалению, у нас сложилось внутреннее убеждение, что в рассматриваемой нами администрации дела обстоят именно так. Подтверждением тому служит пример, когда практически остановилась работа с обращениями граждан лишь потому, что один специалист, работающий с программой по обращениям граждан, ушел в отпуск, а второй заболел.

Решение этой проблемы нам  видится в том, чтобы разъяснять руководителям администраций основные цели и задачи информатизации, формировать концептуальный взгляд на происходящие изменения, готовить кадры, способные к системному мышлению.

Нам кажется, что нежелание  широкого использования электронных  коммуникационных технологий со стороны  руководства объясняет то, что  в информационной работе администрации Дзержинского района г.Перми используется, главным образом печатные СМИ – журнал «Бюллетень администрации Дзержинского района», а также встречи представителей администрации с населением и трудовыми коллективами.

Использование информационных и телекоммуникационных технологий в обеспечении доступа населения к информации о деятельности администрации Дзержинского района на данный момент ограничено. Предусмотрена лишь возможность обратной связи с представителями администрации Дзержинского района через сайт www.perm.ru, где открыт раздел «Обращение граждан». Теперь через интернет жители Прикамья, а также других регионов могут задать свой вопрос или направить свое обращение в краевую администрацию.

Интернет-обращение направляется либо главе региона, либо в соответствующее министерство, агентство, муниципалитет, в чьем ведении находится тот или иной вопрос.

Из проблемы низкой компетентности в сфере ИКТ, на наш взгляд, вытекают и проблемы, связанные с обеспечением информационной безопасности. Как правило, вопросы информатизации и обеспечения информационной безопасности ближе всех касаются одного-двух специалистов узкой профессиональной направленности (системные администраторы, программисты), это относится и к структуре администрации Дзержинского района г. Перми.

Как оказалось, в администрации  Дзержинского района доступ к носителям  информации и компьютерной технике  не имеет каких-либо ограничений  в рамках отдела или помещения, и  ограничивается в основном лишь возможностью доступа в это помещение.

Основными средствами защиты являются антивирусная с функцией fierwall для предотвращения сетевых атак и парольная защиты.

В данном случае наша точка  зрения совпадает с высказываемой  служащими администрации о том, что защита информации осуществляется крайне неэффективно. Это подтверждает и тот факт, что некоторые сотрудники имеют служебную информацию (мы не имеем в виду информацию, представляющую государственную тайну или подобную) на домашнем ПК. А работать с департаментами, которые активно обмениваются информацией на электронных носителях, (например, департамент образования) сотрудники считают небезопасным для своих компьютеров.

Мы считаем, что существует необходимость применения дополнительных мер по защите информации как на внутреннем так и на внешнем уровне. Необходимо как минимум применять и средства аппаратного контроля доступа – электронные замки «Соболь», и организовывать контроль и блокирование записи на электронные носители – флэш-карты и ограничивать использование пишущих СD-приводов. Обеспечение информационной безопасности относится к приоритетным мероприятиям, которые должны включать систему мер по предотвращению несанкционированного доступа, защите от хищений и изменений, а также защиту от компьютерных вирусов.

Выводы

В результате проведенного исследования нами был выявлен ряд  взаимосвязанных проблем на уровне муниципального управления. Проанализировав  актуальное состояние информатизации, мы пришли к выводам, аналогичным  разработчикам программы «Электронное Прикамье 2008 – 2010г.» Это косвенно может свидетельствовать о том, что состояние внедрения и применения информационно-коммуникационных технологий в муниципальное управление за последние два года существенно не изменилось.