НАТО на рубеже ХХ-ХХI вв: эволюция внешнеополитической стратегии и механизмы сотрудничества

В своей новой стратегической концепции  НАТО впервые официально отошла от чисто оборонительной стратегии, декларировав свое право на ведение военных операций за пределами традиционной зоны ответственности, причем при определенных обстоятельствах и без санкций Совета Безопасности. Таким образом, новая стратегическая концепция НАТО впервые открыто выводит за скобки ООН с ее правилом единогласия пяти постоянных членов Совета Безопасности и придает действиям альянса глобальный масштаб, возведя "кризисное реагирование"⁴¹ и операции, выходящие за рамки ct.v Вашингтонского договора 1949г., в ранг основной функции альянса и расширив «зону ответственности» НАТО.

В новой стратегической концепции  НАТО подчеркивается, что в обозримом  будущем развязывание крупномасштабной агрессии против альянса маловероятно. Одновременно признается возможность возникновения на евроатлантическом пространстве кризисных ситуаций с перерастанием их в военные конфликты, представляющие угрозу интересам союза. В связи с этим заявленная в концепции готовность реагировать на широкий спектр "военных и невоенных рисков, трудно предсказуемых и возникающих на многих направлениях", настораживает. Трактовка этих рисков очень широка, к ним отнесены нестабильность в пределах и за пределами евроатлантического пространства, возможность региональных кризисов на периферии альянса, этническая и политическая вражда, территориальные споры, неудачные попытки реформ, нарушения прав человека, распад государств, перебои в поставках жизненно важных ресурсов и даже миграция населения. Большой упор в концепции сделан на упреждающие действия по недопущению возникновения военно-политических кризисов. С этой целью первоначально предполагается использовать весь арсенал средств, включая дипломатические, экономические, информационные, социальные и другие рычаги воздействия на конфликтующие стороны. Этим как бы подчеркивается, что основную роль при предотвращении кризисов НАТО отводит превентивной дипломатии. В то же время в документе решительно заявляется о готовности альянса задействовать в случае необходимости свой военный потенциал "как единственно эффективный инструмент разрешения кризисной ситуации". Таким образом, совершенно очевидна ставка альянса на военную мощь.

Дальнейшие практические шаги по реализации концепции намечены и в военной  сфере. Строительство вооруженных  сил блока планируется осуществлять с учетом их подготовки к ведению различных по масштабу и интенсивности военных действий, а также миротворческих операций. Причем боеготовность и ударные возможности объединенных сооруженных сил НАТО будут поддерживаться на уровне, дающем альянсу возможность адекватно реагировать на весь "спектр существующих и возможных угроз своей безопасности". Отдельным пунктом в концепции зафиксирована необходимость присутствия вооруженных сил и ядерного оружия США в Европе. Новая стратегическая концепция НАТО подтверждает важность сохранения значительного, хотя и сокращенного, ядерного потенциала НАТО. На ближайшее десятилетие ядерные силы будут продолжать играть существенную роль в стратегии альянса. Хотя и без прямого упоминания России, но в концепции отмечается, что  
"… наличие мощных ядерных сил за пределами союза также представляет собой значительный фактор, который должен быть принят во внимание союзом, если он намерен поддерживать безопасность и стабильность в евроатлантическом регионе".

"Европейская оборонная составляющая", несмотря на усилия ведущих европейских стран, прежде всего Франции и Германии, получила в результате встречи в Вашингтоне наполнение согласно американским рецептам. О какой-то автономии Европы, ее способности на самостоятельные военные решения в вашингтонских документах речь не идет - все замкнуто на НАТО.

Новая стратегическая концепция НАТО подтверждает принцип "открытости" альянса и готовность "не оставить без внимания" желание вступить в НАТО любой европейской демократической страны, если ее прием будет отвечать целям Вашингтонского договора. НАТО расширилась и не утратила вкуса к дальнейшему расширению.

В целом принятые в Вашингтоне решения  подтвердили линию НАТО на закрепление  натоцентристской модели безопасности. Утверждается, что НАТО "играет центральную роль" в системе евроатлантической безопасности. На этой основе будут строиться и отношения альянса с другими европейскими организациями. Несмотря на то, что в концепции подтверждается главная ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира, НАТО, прикрываясь необходимостью реагировать на новые вызовы и риски в области безопасности, закрепляет за собой право принимать решения о проведении возможных силовых акций в обход ООН и ОБСЕ.

Военные действия НАТО против СРЮ, получившие одобрение в документах Вашингтонского саммита, подорвали создаваемый членами этой организации ее образ как стабилизирующего фактора - фундамента европейской безопасности после окончания периода "холодной войны". Несмотря на многословную риторику, нет подтверждения трансформации НАТО из военной преимущественно в политическую организацию - сохранен потенциал для крупномасштабного нападения, предлагается реагировать на риски и вызовы нового поколения с опорой на военную силу, без реальной адаптации к новым европейским условиям. НАТО по-прежнему остается в первую очередь военным союзом, а новая стратегическая концепция альянса еще более склоняет чашу весов европейской безопасности в сторону дестабилизации.

Во-первых, провозглашенная приверженность принципам мирного разрешения конфликтных ситуаций, приоритетной ответственности ОБСЕ за международный мир и безопасность явно противоречит политической практике НАТО.

Это противоречие обрело поистине вопиющий характер, поскольку свою "приверженность" НАТО подтвердила на фоне непрекращающихся бомбардировок Югославии. Во-вторых, принятая концепция официально открывает возможность деятельности НАТО за пределами зоны ответственности, включая военные акции вне статьи 5 Вашингтонского договора, по югославскому сценарию. Подобные действия могут быть предприняты НАТО в кризисных ситуациях, "которые подрывают евроатлантическую стабильность и могут затронуть безопасность членов НАТО". Определение степени угрозы является, очевидно, прерогативой самой НАТО, также как и интерпретация стабильности. В двусмысленное положение попадают международные организации: включая в свои документы указания на угрозу стабильности, они как бы де-факто "благословляют" НАТО на силовые "контрмеры". Отныне "миротворческие" акции НАТО в соответствии с решениями ООН или ОБСЕ, а также операции под их мандатом, признаны лишь одной из возможных форм военных действий НАТО за пределами ее зоны ответственности.

Таким образом, принятие в Вашингтоне новой стратегической концепции  говорит о том, что американская линия в отношении военных действий НАТО за пределами зоны ответственности была поддержана европейскими союзниками США.

1.4. Миротворчество как инструмент  политики НАТО.

В 90-ые годы эволюция миротворчества осуществлялась по нескольким основным направлениям, на каждом из которых все более активно действовала НАТО, последовательно аккумулируя миротворческую функцию и в военной, и в политической сфере в своих руках. Одно из направлений - количественный и качественный рост военной составляющей миротворчества. После окончания "холодной войны" международное сообщество в лице ООН приняло на себя огромную ответственность за разрешение региональных и внутригосударственных конфликтов. С 1991г. по 1999 год силовая компонента международных миротворческих операций значительно возросла, свидетельством чему стало появление принципиально новых видов операций: гуманитарных и по принуждению к миру. Однако международные институты, даже эволюционируя в этом направлении, оказались в целом неспособны эффективно справляться с амбициозными миротворческими задачами. В этих условиях происходило расширение масштабов вовлеченности в миротворческую деятельность региональных организаций, в первую очередь - НАТО, особо проявившееся в ходе боснийского кризиса 1992-1995 гг., и ставшее практически необходимым с момента присоединения России и ряда нейтральных государств к операции по претворению в жизнь Дейтонских соглашений (IFOR), организованной и возглавленной Североатлантическим союзом под эгидой ООН. В настоящее время активность НАТО вне традиционной зоны ответственности является одним из ключевых факторов, влияющих на современное развитие военной машины блока. Основные практические механизмы  таких  действий строятся на основе концепции многонациональных оперативных сил (CJTF), принятой с целью повышения эффективности системы командования, управления и связи применительно к новым задачам⁴².

Теоретические подходы к миротворческой деятельности последовательно эволюционировали от приверженности традиционным операциям (миротворчество ООН) к изучению принципиально новых, в особенности - операций по принуждению к миру (силовое миротворчество). На основании опыта миротворческих акций в Персидском заливе, Сомали, Боснии и Герцеговине Альянсом делались выводы, как правило, сводившиеся к констатации необходимости увеличения силовой составляющей операций и синхронизации военного и политического управления. С точки зрения эволюции современного миротворчества операция НАТО в Косово является кульминационной точкой в практике урегулирования конфликтов.

С 1992 года НАТО стала осуществлять курс на поддержку миротворческой деятельности ООН и СБСЕ/ОБСЕ, включая предоставление своих ресурсов  для миротворческих операций. Политическая основа этого  была заложена решениями июньского и декабрьского Советов НАТО 1992 года.

В ходе урегулирования в Боснии и  Герцеговине была отработана принципиальная схема миротворчества на основе "разделения труда" между международными и  региональными организациями: операция проводится под эгидой и руководством ООН - НАТО действует на основе решений ООН, дающих Альянсу соответствующие полномочия, и в своих действиях по выполнению резолюций ООН опирается на содействие со стороны других членов Объединенных Наций.

По словам М.Вернера, "конечно  же, вопрос о том, чтобы Альянс действовал в одиночку, не стоит. Как продемонстрировал кризис в Заливе, успех в противостоянии новым вызовам требует опоры на более широкие коалиции партнеров"⁴³. Такое содействие не изменяет правовую основу самой операции, но придает ей общеевропейский характер, повышая в этом смысле легитимность действий Альянса. Особенно ценным завоеванием стало участие в IFOR/SFOR, руководимой НАТО, России, и этот опыт сотрудничества рассматривался НАТО, в свою очередь, как прообраз будущих совместных действий в области кризисного реагирования.

Начав в марте 1999 года собственную  военную операцию в Косово, НАТО фактически отказалась следовать утвердившейся  принципиальной модели миротворчества в Европе. Это коренным образом  изменило европейскую ситуацию, поскольку акция НАТО стала серьезным фактором эрозии сформировавшейся к концу 90-х годов системы безопасности. Применение НАТО военной силы против суверенного государства - члена ООН — действие, идущее вразрез с важнейшими принципами и положениями международного права. Военная акция НАТО нарушила ряд статей Главы VII Устава ООН, в частности - статей 39, 40, 41 и 42⁴⁴, фиксирующих главные и принципиальные прерогативы Совета Безопасности в сфере действий в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Военная операция в Югославии означает, что существующая международно-правовая система уже не обеспечивает гарантий суверенным государствам от вмешательства извне, не санкционированного международным сообществом в соответствии с Уставом и процедурами ООН, а декларированные НАТО политические принципы уже не ограничивают Альянс в применении военной силы. Югославский опыт, таким образом, представляет Европе альтернативу выбора обеспечения безопасности. Либо, преодолевая югославский кризис, предпринимать совместные усилия по ликвидации разрывов в международной организации безопасности, ее стабилизации путем более четкой регламентации антикризисной деятельности, особенно военного характера, по всей цепочке "международные организации -региональные организации - национальные государства". Либо строить будущую политику безопасности, исходя из изменившейся роли и политики НАТО, с учетом перспективы ее политической и военной экспансии, что неизбежно приведет к переоценке принципов и содержания межгосударственных отношений в Европе и мире. Были серьезно подорваны имидж НАТО как европейского миротворца, и, напротив, распространились взгляды на Альянс как на международного жандарма. Изменившееся восприятие НАТО отражает действительную внутреннюю трансформацию, осуществленную Альянсом после окончания "холодной войны". Из оборонительного союза НАТО за десятилетие трансформировалось в экспансионистский союз, как в плане территориальных границ, так и с точки зрения зоны применения силы.

Среди основных прогнозируемых результатов военной акции в Югославии было, очевидно, закрепление изменения места НАТО в системе европейской безопасности, позволяющего ей играть центральную роль.

Бомбардировки Югославии стали  не столько "грубейшей ошибкой  американцев, американской дипломатии"⁴⁵, как их первоначально охарактеризовал Президент РФ Б.Ельцин, сколько логическим итогом и средством закрепления этих изменений. По существу, эволюция НАТО в 90-е годы шаг за шагом подводила Альянс к расширенному толкованию его миротворческой автономии и "поддержки" усилий ООН. Идея "дальнейшего усовершенствования политических и военных инструментов НАТО, позволяющих действовать в условиях новых типов кризисов и конфликтов и поддерживать при необходимости осуществление миротворческих и гуманитарных задач" была в начале 90-х годов, как писал М.Вернер, "очень далека от консенсуса среди стран-участниц". Но с момента ее выдвижения и при последующем принятии ключевым словом было "поддержка", определявшее место Североатлантического союза при выполнении соответствующих задач в европейской институциональной структуре. Он был ориентирован на то, чтобы "предоставлять свои средства тылового обеспечения, интеллектуальные ресурсы и информацию и даже силы быстрого реагирования для миротворческих операций и наблюдательных миссий, проводимых по мандату ОБСЕ или ООН"⁴⁶.

На следующем этапе НАТО укрепляла  эту свою роль, но одновременно сместила акцент в сторону большей самостоятельности  в процессе принятия решений в  рамках миротворческих миссий. Уже  в середине 90-х годов была выстроена логическая цепочка, позволившая НАТО по существу узурпировать исключительные прерогативы СБ ООН. В изложении бывшего генерального секретаря НАТО В.Клааса, она выглядит так: низкая эффективность миротворчества ("нет никого, кто бы остался доволен результатами усилий международного сообщества на территории бывшей Югославии") запрограммирована лидирующей ролью ООН, что ограничивает эффективность НАТО ("ведущая роль ООН в бывшей Югославии является выражением воли международного сообщества", и это важно при оценке ответственности НАТО за достигнутые результаты), что предполагает необходимость усиления роли НАТО в направлении большей автономии в области миротворчества ("мы поддерживаем ООН, но не являемся ее субподрядчиком"⁴⁷). Такая автономия была впервые продемонстрирована 10 и 11 апреля 1994 г. нанесением бомбовых ударов по позициям боснийских сербов в зоне безопасности в Горажде. Эти и последующие авиаудары НАТО не были непосредственно санкционированы ООН, но осуществлялись по просьбе командования сил обороны ООН, мандат которой предусматривал применение силы в зонах безопасности в случае вооруженного вторжения или обстрелов. В результате НАТО от действий "в соответствии" с решениями ООН и резолюциями СБ не только перешла к акциям "в духе" решений и резолюций, но и предусматривает теперь возможность самостоятельных интервенций.