НАТО на рубеже ХХ-ХХI вв: эволюция внешнеополитической стратегии и механизмы сотрудничества

Кризис ООН, утерявшей влияние  как на развитие конфликта и его  урегулирование, так и на действия Альянса, способствовал выходу НАТО на позиции центральной структуры  европейской безопасности. Однако способность  НАТО удержать эти позиции неоднозначна, поскольку не все в Европе, и в первую очередь Россия, согласятся на роль, которую претендует играть НАТО. Речь идет не об амбициях нынешних политических оппонентов альянса, а о том, что без такого согласия НАТО либо пойдет по пути восстановления нарушенного структурного баланса в Европе и мире, либо будет эволюционировать в сторону общеевропейского и мирового диктатора, способного использовать территории суверенных государств в качестве опытных полей - ведь односторонние вооруженные действия НАТО в Косово были призваны легализовать новую стратегическую концепцию НАТО еще до официального ее одобрения на саммите в Вашингтоне.

Действия НАТО стали вполне закономерным результатом последовательной трансформации  Североатлантического союза в условиях все более очевидной неадекватности сложившейся системы урегулирования кризисов и конфликтов в Европе. Вместе с тем, действия НАТО, не являясь результатом общеевропейского согласия, вызвали серьезный политический кризис в Европе, прежде всего по линии НАТО-Россия. Крайне негативно оценивая агрессию НАТО против СРЮ, российское руководство приняло тогда решение заморозить контакты с НАТО.

В порядке правового обоснования  решения НАТО о силовых действиях  в связи с Косово члены альянса  заявляли, что их решение было принято  в соответствии с принципами и нормами современного международного права, включая принципы и нормы Устава ООН, в целях предотвращения гуманитарной катастрофы.

В соответствии с принципом неприменения силы, закрепленным в Уставе ООН, государства - члены ООН обязуются воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силы или ее применения. Устав предусматривает лишь два исключения из этого принципа:

индивидуальная или коллективная самооборона в случае вооруженного нападения на государство (ст.51) либо применение силы для восстановления мира и безопасности с санкции СБ (ст.42). Ни одно из этих исключений к косовской ситуации неприменимо. Хотя СБ ООН и охарактеризовал ситуацию в Косово как угрозу международному миру и безопасности в регионе, тем не менее разрешения на применение силы не давал.

Квалификация резолюцией 1199 СБ ООН  ситуации в Косово в качестве угрозы международному миру и безопасности в регионе сама по себе не может  рассматриваться санкцией на применение силы. Для этого необходимо специальное  решение СБ.

НАТО не вправе была сама решать, выполняется  ли и в какой мере резолюция  Совета Безопасности ООН 1199. Таким правом обладает только сам Совет Безопасности, который на основе рассмотрения докладов Генерального секретаря ООН может  прийти к определенным выводам и предпринять в случае необходимости соответствующие меры.

На основании ст.53 Устава ООН  Совет Безопасности может делегировать это право региональному органу для разрешения вопросов, относящихся  к поддержанию международного мира и безопасности. Однако применение вооруженных сил в таких ситуациях санкционируется резолюцией СБ. При этом ст.53 прямо указывает, что никакие принудительные (и, соответственно, с использованием вооруженной силы в том, числе) действия не предпринимаются в силу региональных соглашений или региональными органами без полномочий от Совета Безопасности.

С правовой точки зрения решение  НАТО о бомбардировках СРЮ Россией  квалифицировалось как нарушение  мира или акт агрессии.⁴⁸ Обоснованность ударов по Косово ссылками на "предотвращение гуманитарной катастрофы", с правовой точки зрения, несостоятельна. Согласно определению агрессии, принятому Генассамблеей ООН  в 1974 г.,  к актам агрессии среди прочего относится "бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства". Причем в этом документе специально подчеркивается, что никакие соображения любого характера, будь то политического, экономического, военного или иного характера, не могут служить оправданием агрессии.

Решение НАТО о нанесении ударов по Косово противоречит и самому Вашингтонскому договору.

В соответствии со ст.1 этого договора государства - члены НАТО обязуются "воздерживаться от любого применения силы или угрозы ее применения в  своих международных отношениях"⁴⁹.

В соответствии со ст.5 и ст. 6 Договора применение вооруженной силы возможно только в случае вооруженного нападения на одно или

несколько государств НАТО в порядке  осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону в  соответствии со статьей 51 Устава ООН. При этом применение вооруженной силы ограничивается сферой действия Североатлантического договора, а именно территориями государств - участников Договора в Европе или Северной Америки, территорией Турции и островами, находящимися под юрисдикцией любого государства - участника Договора в Северо-Атлантическом регионе к северу от тропика Рака (параллель 23°07' северной широты).

В статье 7 Вашингтонского Договора зафиксировано, что Договор "ни в коем случае не затрагивает и не подлежит толкованию как затрагивающий каким-либо образом  главную ответственность Совета Безопасности за поддержание международного мира и безопасности"⁵⁰.

Решение НАТО шло вразрез и с  принципами, зафиксированными в Основополагающем акте Россия - НАТО: отказа от применения силы или угрозы силой; уважения суверенитета, независимости и территориальной целостности всех государств; предотвращения конфликтов и урегулирования споров мирными средствами в соответствии с принципами ООН и ОБСЕ; поддержки, в каждом конкретном случае, миротворческих операций, осуществляемых под руководством Совета Безопасности ООН или под ответственностью ОБСЕ.⁵¹

Однако предельно жесткая оценка Россией акции НАТО не закрыла  путь для взаимодействия в деле минимизации  ущерба от нее, в том числе и  в процессе урегулирования на Балканах.

Россия, резко выступившая против бомбардировок, приняла активное участие в переговорах с ведущими странами НАТО по югославскому урегулированию и проведению международной миротворческой операции в Косово под эгидой ООН. Переломным моментом в деятельности по возвращению урегулирования косовского кризиса в политическое русло стало принятие в СБ ООН резолюции № 1244 от 10 июня 1999 года, кото-

рая дала "зеленый свет" на развертывание  в Косово международных сил и  миссии ООН (МООНК), закрепила центральную  политическую роль ООН и ее СБ в косовском урегулировании.

Итак, до февраля 2000 года отношения  Россия-НАТО ограничивались только обсуждением  практических военно-политических и  военно-технических вопросов, связанных  с деятельностью многонациональных  миротворческих сил, действующих в Косово и Боснии и участием в них российских воинских контингентов.

ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМЫ ДИПЛОМАТИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В РАМКАХ НАТО И ДИАЛОГ РОССИЯ – НАТО:

НОВЫЙ ФОРМАТ СОТРУДНИЧЕСТВА

2.1. Политика  консенсуса и процесс принятия  решений в НАТО.

Формирование единой политики и  ее проведение в союзе независимых  суверенных стран зависит от всесторонней информированности всех правительств государств-членов НАТО об общих направлениях политики и намерениях каждого из них, а также о соображениях, которые лежат в их основе. Это предполагает регулярные политические консультации, которые проводятся на возможно более раннем этапе обсуждения вопросов разработки политики, еще до принятия решений на национальном уровне.

Проведение политических консультаций на систематической основе началось в НАТО с первого заседания Совета НАТО в сентябре 1949 г., вскоре после вступления в силу Североатлантического договора. С тех пор этот процесс усилился и видоизменился в соответствии с новыми условиями. Основным форумом для проведения политических консультаций остается Североатлантический совет. Его заседания проводятся при минимальном соблюдении формальностей, и обсуждение вопросов ведется в откровенной и непосредственной атмосфере. Генеральный секретарь НАТО, будучи председательствующим, играет существенную роль в проведении заседаний Совета НАТО и выступает в качестве его главного представителя и официального выразителя взглядов как при контактах с отдельными правительствами, так и в отношениях с общественностью.

Североатлантический совет (САС), также называемый "Совет НАТО", обладает реальной политической властью и правами принятия решений⁵². В него входят постоянные представители всех государств-членов, которые проводят свои заседания не реже одного раза в неделю. Сессии Совета НАТО проводятся также и на более высоких уровнях министров иностранных дел, министров обороны или глав правительств, но при этом его полномочия и права принятия решений остаются прежними, а решения имеют один и тот же статус и юридическую силу независимо от уровня представительства.

Совет является единственным органом  Североатлантического союза, полномочия которого прямо определяются Североатлантическим  договором. В соответствии с договором  именно Совету поручено формировать  вспомогательные органы. За период деятельности Совета им были созданы многочисленные комитеты и группы планирования в целях содействия работе Совета или осуществления деятельности в таких конкретных областях, как военное планирование, ядерное планирование и собственно военные вопросы.

Таким образом, Североатлантический  совет является уникальным форумом  для проведения широких консультаций между правительствами государств-членов по всем вопросам, затрагивающим их безопасность, и представляет собой  важнейший орган, уполномоченный принимать решения в НАТО. Все государства-члены НАТО пользуются равным правом высказывать свое мнение на заседаниях Совета. Его решения принимаются по принципу общего согласия и выражают коллективную волю правительств государств-членов НАТО. Все эти правительства участвуют в создании  политики, разрабатываемой в Североатлантическом совете или под его руководством, и формировании консенсуса, лежащего в основе принимаемых решений.

Каждое правительство представлено в Североатлантическом совете постоянным представителем в ранге посла. Все постоянные представители опираются в своей работе на политический и военный персонал или сотрудников представительства при НАТО, численность которых может быть разной у разных стран.

Заседание Совета НАТО в составе  постоянных представителей часто называется "постоянной сессией Североатлантического совета". Два раза в год, а иногда и чаще, проводятся заседания Североатлантического совета на уровне министров, когда каждая страна НАТО представлена министром иностранных дел. Сессии Совета НАТО также проводятся на уровне министров обороны. Встречи на высшем уровне с участием глав государств или правительств проводятся при необходимости решения особо важных вопросов или в поворотные моменты развития политики Североатлантического союза в сфере обеспечения безопасности.

Несмотря на то, что постоянная сессия Совета НАТО обычно проводится не реже одного раза в неделю, в случае необходимости его можно созвать  незамедлительно. На заседаниях Североатлантического совета председательствует генеральный секретарь НАТО или, когда он отсутствует, его заместитель. Посол или постоянный представитель, проработавший дольше всех в Совете НАТО, получает титул "дуайен Совета". Хотя связанные с этим обязанности носят преимущественно церемониальный характер, дуайен может исполнять и более важные руководящие функции, например, при созыве заседаний или в качестве председателя при дискуссии во время подбора кандидатуры нового генерального секретаря. На заседаниях Совета НАТО на уровне министров иностранных дел один из министров принимает на себя обязанности почетного председателя. Эта должность подлежит ежегодной ротации; представители государств занимают ее по очереди в порядке английского алфавита. Порядок старшинства на постоянных сессиях Совета НАТО устанавливается на основе срока службы, однако, независимо от уровня проведения заседаний Совета постоянные представители сидят за столом согласно алфавитному порядку английских названий своих стран. Такой же порядок установлен и для всей структуры комитетов НАТО.

Вопросы, рассматриваемые на заседаниях Совета НАТО, и принимаемые на них решения охватывают все аспекты деятельности Североатлантического союза и часто основываются на подготовленных по требованию Совета отчетах и рекомендациях подчиненных комитетов. Точно так же вопросы могут подниматься любым национальным представителем или генеральным секретарем НАТО.

Постоянные представители действуют  согласно инструкциям из столиц своих  стран, сообщая и разъясняя своим  коллегам по Совету НАТО взгляды и  политические решения своих правительств. Кроме того, они докладывают руководству своих стран о точках зрения и позициях других правительств, сообщают о новых событиях, процессе формирования консенсуса по тем или иным важным вопросам или расхождениях в позициях отдельных стран в каких-то областях.

Решения о каких-либо действиях  принимаются на основе единства мнений и общего согласия⁵³. Но каждая страна, представленная на заседаниях Совета НАТО или в любом из подчиненных ему комитетов, полностью сохраняет независимость и всецело несет ответственность за свои решения.

Работа Совета готовится подчиненными комитетами, отвечающими за конкретные направления политики. Большая часть  этой работы предполагает участие Главного политического комитета (ГПК)⁵⁴, который состоит из заместителей постоянных представителей. В зависимости от конкретного вопроса, в его работе иногда участвуют соответствующие национальные эксперты. В таких случаях его называют расширенным  
ГПК (Р). В ведении Главного политического комитета находится, в частности, подготовка большинства заявлений и коммюнике, принимаемых Советом НАТО. Его заседания проходят перед министерскими сессиями с целью подготовки текстов этих документов для их последующего утверждения Советом НАТО. Другие аспекты политической работы могут выполняться обычным Политическим комитетом, который состоит из политических советников или советников из национальных представительств.