Концепция понятия закона в материальном смысле подвергается в отечественной литературе критике как неизбежно приводящая к сглаживанию принципиального различия законов как актов высшей юридической силы и иных, а именно подзаконных актов государственных органов¹⁸. Тем не менее, она нашла широкое признание среди зарубежных исследователей как соответствующая сложившейся практике делегированного законотворчества и тем особым признакам, которыми наделены акты делегированного законодательства.

Отказывая актам делегированного законодательства в их праве быть включенными в состав законодательства той или иной страны, можно лишить юридическую практику важного нормативно-регулятивного ориентира, хотя и уступающего собственно закону во властно-легитимирующих свойствах, но в ряде случаев более мобильного, оперативного и гибкого. Даже в тех случаях, когда акты, издаваемые в порядке делегированного законодательства, по своей юридической силе не поднимаются до уровня соответствующих парламентских статутов¹⁹, они идут в одном блоке с соответствующими статутами, составляя единый первичный пласт в механизме правового регулирования – законодательство в собственном смысле этого слова. В частности, как показывает анализ современной нормативной правовой базы России, «первичные» нормы содержатся не только в законах, но и в подзаконных актах, т.е. в указах Президента РФ и даже в ведомственных нормативных актах. Примером может служить приказ МВД России от 23.10.1995 № 393, утвердивший Инструкцию о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации²⁰, который, несмотря на то, что в него шесть раз вносились существенные изменения, продолжал действовать свыше 10 лет.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, такое положение вещей говорит о наличии особого рода пробелов в праве, пробелов именно законодательного регулирования. В этих условиях иной раз и принимаются подзаконные акты, которые не конкретизируют и детализируют законодательные положения, а по-своему регламентируют общественные отношения, исходя из позиций ведомственной целесообразности²¹. Соглашаясь с мнением Ю.Г. Арзамасова о том, что случаи такого опережающего нормотворчества федеральных министерств и ведомств должны иметь место крайне редко и только тогда, когда полномочия на принятие «первичных» норм им будут делегированы Государственной Думой Федерального Собрания РФ, Президентом РФ или Правительством РФ, предлагаем включать и эти акты делегированного законодательства в состав российского законодательства (в отличие от остальных подзаконных нормативных правовых актов).

Итак, нормативный правовой акт – это официальный письменный документ, принятый (изданный) в особом порядке народом, компетентными органами государства или органами местного самоуправления, который содержит в обязательном порядке решение об изменении системы действующих нормативных правовых актов путем установления новых норм права с определенной сферой действия во времени, пространстве и по кругу лиц либо отмены устаревших нормативных правовых актов.

¹ См.: Ведомости Федерального Собрания РФ. 1996. 21 нояб. Ст. 1334 (2638).

²Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // БВС РФ. 2003. № 3. С. 4.

³Подробнее см.: Современные зарубежные конституции: Учеб. пособие / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Б.А. Страшун. М., 1992. С. 75–79.

⁴ Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. М., 1998. С. 122.

⁵Подробнее об этом см.: Бобылев А.И. Источники (формы) права // Право и политика. 2003. № 8. С. 21.

⁶В Российской Федерации подзаконные акты принимает также Президент РФ, который находится вне системы разделения властей, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

⁷См.: Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал рос. права. 2004. № 12. С. 12.

⁸Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт // Журнал рос. права. 2000. № 2. С. 39.

⁹Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: учеб пособие (по изданию 1910-1912 гг.). В 2-х т. М., 1995. Т.2. Вып. 2, 3, 4. С. 80.

¹⁰См.: Жевакин С. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации // Хозяйство и право. 1996. № 6. С. 105.

¹¹См.: Пиголкин А.С. Проблемы развития российского законодательства // Издания правового управления Аппарата Государственной Думы. Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/20.html. Загл. с экрана.

¹²См.: Троицкий В.С. Делегированное законотворчество: теория и практика: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 54–56.

¹³ И не противоречит римской концепции закона, изложенной нами ранее.

¹⁴См.: Чиркин В.Е. Закон как источник права в развивающихся странах // Государство и право в развивающихся странах. Источники права. М., 1985. С. 9.

¹⁵ См.: Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980. С. 115–119.

¹⁶Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. В.А. Туманова. М., 1998. С. 159.

¹⁷См.: Проблемы общей теории права и государства / Под ред. проф. В.С. Нерсесянца. М., 1999 С. 274.

¹⁸См.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.М. Рассолова. М., 2004. С. 253–254.

¹⁹Например, таковыми выступают акты, принимаемые на основе делегированных полномочий высшими учебными заведениями, профсоюзами, железнодорожными и иными компаниями и др. Они рассчитаны на относительно узкую сферу применения и на ограниченный круг юридических и физических лиц (см.: Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2005. С. 592).

²⁰ См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1996. № 4.

²¹См.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности // Государство и право. 2006. № 9. С. 16.