Построение организационной структуры органа местного самоуправления

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а  также иные вопросы организации  и деятельности указанных органов  определяются Уставом муниципального образования.

Существует два основных подхода к построению структур местных  администрации - функциональный и программно-целевой [20, 323].

Функциональный подход применяется  при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным  образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и   их структура формируется  таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей  структурной единицей.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных  образований, как комплексных, так  и целевых. Отличие этого подхода  от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры  положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы  достижения, формы и механизмы  реализации, определенные программами  развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном,  в этих подходах применяются одинаковые принципы.

В действительности не может  существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно  текущее управление или реализуются  только программы развития. И то, и другое присуще каждому муниципальному образованию, поэтому при построении структур местных администраций  в различных долях применяются  оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений  позволяет оптимизировать структуры  местных администраций.

  Распределение задач  между подразделениями местной  администрации может осуществляться  по нескольким признакам:

- по группам объектов  управления (отраслям муниципальной  деятельности), обеспечивающим предоставление  муниципальных услуг определенного  типа: образование, здравоохранение,  строительство, молодежная политика  и т.д.;

- по функциональному  признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой  деятельности и управленческого  цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами,  правовое, информационное обеспечение  и т.д.;

- по территориальному  признаку (для муниципальных образований  сельских районов и для крупных  городов, а после вступления  в силу Федерального закона 2003 года - только для крупных городов).

  В современной муниципальной  практике типичными звеньями  организационной структуры местной  администрации являются:

- глава администрации;

- его заместители по  сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один  или два первых заместителя;

- структурные подразделения  различных типов, которые могут  находиться в подчинении главы  администрации, одного из его  заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);

- коллегиальные совещательные  органы: коллегия администрации,  экономический и другие советы;

- аппарат администрации.

 С точки зрения изложенного  выше распределения задач и  целей деятельности структурные  подразделения администрации подразделяются  на четыре группы (рис.1).

К ведению отраслевых структурных  подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными  отраслями (сферами) муниципальной  деятельности. Они выполняют функции  заказчика на выполнение работ и  оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории [24, 117]..

Создание территориальных  структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано  с необходимостью приближения органов  местного самоуправления к населению  и позволяет сочетать централизацию  важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих  вопросов.

Рисунок 1- Виды структурных подразделений местной администрации

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных  подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации  и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование  преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации  рассматривать в рамках своей  функции территорию целиком. По классификации  целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся  к обеспечивающим [25, 213].. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например, по соблюдению законности или возможности финансирования.

 При этом важно не  допускать раздробления функций  органов муниципального управления  и потери преимуществ, связанных  со специализацией. Для стимулирования  инициативы территориальных структурных  подразделений им может предоставляться  автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения  деятельности руководства администрации  и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации  работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и  муниципальная власть по отношению  к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат  обеспечивает:

- планирование и координацию  работы всех структур администрации;

- работу с документацией  (делопроизводство);

- подготовку и проведение  совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

- связь со средствами  массовой информации, проведение  пресс-конференций;

- контроль исполнения  решений;

- организацию приема  граждан, работу с жалобами  и предложениями;

- материально-техническое,  юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности  администрации;

- взаимодействие администрации  с представительным органом и  зачастую его хозяйственное обслуживание.

 Руководитель аппарата  обычно по статусу приравнивается  к заместителю главы администрации. В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.д.

 Глава администрации  и его заместители могут иметь  свой аппарат, в состав которого  входят, в частности, секретари,  помощники, референты, советники.

 Такие организационные  структуры получили название  линейно-функциональных, поскольку  они основаны на определенной  системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных  подразделений и принятия решений  линейными подразделениями по  согласованию с функциональными.

 В соответствии с  объемами и распределением задач  и функций в составе администрации  создаются конкретные организационные  единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения  управленческих задач крупные  организационные единицы делятся  на более мелкие, образующие новые  уровни. Для крупных городов, имеющих  мощный аппарат управления, целесообразно  как можно детальнее разграничивать  функции управления, создавая специальные  подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее  приемлема схема, при которой  выполняемые функции группируются, при этом, в первую очередь, должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако, объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

 Для выполнения функций,  делегированных органами государственного  управления, иногда целесообразно  использовать отдельные обособленные  структурные подразделения. Это  важно потому, что в части исполнения  делегированных полномочий органы  местного самоуправления финансируются  и подконтрольны соответствующим  органам государственной власти [25, 134]..

 Коллегия - совещательный  орган при главе администрации  - играет особую роль в ее  работе. Она принимает решения  по важнейшим вопросам управления  муниципальным образованием, за  исключением тех, которые находятся  в компетенции представительного  органа. Решения коллегии при  необходимости оформляются постановлениями  и распоряжениями главы администрации.

В условиях осуществления  экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные  структуры управления в ряде случаев  не отвечают требованиям, предъявляемым  к управлению постоянно усложняющимся  объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого  несоответствия линейно-функциональные структуры администрации могут  дополняться структурами нового типа – программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой  проблемы, требующей решение в  течение определенного отрезка  времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется  временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив  по выполнению целевой программы, находятся  на время ее решения в двойном  подчинении: в администрации подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры  реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель создания комиссий- найти выход из сложившейся  управленческой ситуации. Комиссии в  своей работе используют методы ситуационного анализа.

Создание рабочих групп  внутри администрации связано с  решением конкретных управленческих задач  и носит временный характер. Как  правило, рабочие группы выполняют  проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для  организационного проектирования структуры  администрации, выработки новых  технологий работы [22, 154]..

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно  разрабатывать карты (матрицы) распределение  прав и ответственности между  органами линейно-функциональной и  программно-целевой структур. В них  детально и наглядно фиксируются  общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и  консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых  функций требует создания в структуре  администрации отдельного стратегического  инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление  проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач  и передачу их отраслевые функциональные подразделения. Перечислим основные задачи стратегического блока:

- постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований;

- разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении.

Эта работа включает разработку технических заданий на программы  и проекты, их аналитическое и  правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение  главы администрации, разработку планов-графиков выполнение подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Основные недостатки линейно-функциональных структур муниципального управления связана  не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему:

- укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно, к управлению им как производственной или социально-производственной системе;

- постоянная направленность  на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге;

- нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой;