Построение организационной структуры органа местного самоуправления

По утверждению русских  ученых, общины как самоуправляющиеся  единицы появились в результате разложения родового строя и переселения  славян с побережья Дуная. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный  факторы. Современное общество не способно справиться с имеющимися многочисленными  проблемами, без установления подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных  с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности  России, сложившаяся социально-экономическая  и политическая ситуация делает затруднительным  и даже невозможным управление огромной страной только из центра, поэтому  и организация общественной жизни  должна включать механизмы саморегулирования  территорий местных сообществ. Процесс  становления местного самоуправления в России идет сложно, противоречиво, его развитие сдерживается, прежде всего, экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления эффективной деятельности органов местного самоуправления.

Местное самоуправления - одна из демократических основ системы  управления обществом, важнейший структурный  элемент устройства власти, это одна из форм реализации народом принадлежащей  ему власти. Народ может осуществлять власть различными способами (ст.3 Конституции  РФ ), в том числе и через  местное самоуправление. Местное  самоуправление - это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов [11]. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня самостоятельной формы осуществления власти.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке. Местное самоуправление имеет  особую природу, отличающую его от государственного управления в интересах всего  общества, всех территорий и от действий конкретных физических и юридических  лиц. Местное сообщество имеет статус локальной корпорации (коммунальной корпорации), но в отличие от государственной власти местное самоуправление является только территориальной исполнительной властью, решающей на местах вопросы общесоциального и иного характера прежде всего управленческими структурами, самостоятельно определенными местным населением.

Таким образом, местное самоуправление является конституционным институтом народовластия. Оно осуществляет публичную  власть в пределах соответствующих  территорий, имеет свой бюджет и  местные источники его наполнения. Следовательно, Конституция Российской Федерации и Федеральное законодательство закрепляют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, форму  народовластия в городских, сельских и иных видах поселений. Эта власть решает все вопросы местного значения и выполняет государственные  полномочия, которые ей делегируют органы государственной власти. Она  является субъектом не только административно-правовых отношений, но и активным субъектом  различных гражданско-правовых сделок и контрактов, в том числе может  быть истцом и ответчиком в судебных спорах.

Местное самоуправление действует  в рамках таких объективных ограничителей  как дефицит финансовых средств, корпоративный характер интересов  местного сообщества, а также субъективных факторов: уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения. Представительный орган местного сообщества – это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать  от его имени решения, действующие  на территории муниципального образования.

В соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации  в уставе муниципального образования  должны быть определены наименование, полномочия, структура и численность  представительного органа, а также  порядок его формирования, срок полномочий депутатов, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, статус и социальные гарантии депутатов, основания и порядок отзыва и  прекращения полномочий депутатов, порядок выражения населением представительному  органу недоверия. Существует многообразие форм и методов организации представительных органов и их деятельности. Здравый  смысл подсказывает, что, по крайней мере, в рамках субъекта Федерации надо идти по пути унификации, а не многообразия структур и наименований органов местного самоуправления, чтобы они были понятны и доступны гражданам.

Справедливо отмечалось, что главам администраций субъектов Федерации и районов не хотелось иметь рядом контролирующие и ограничивающие их в финансовых, имущественных и кадровых вопросах представительные органы власти - выборные органы местного самоуправления разных уровней. Распространенная модель единого районного муниципального образования с правовой точки зрения представляется противоречащей как Федеральному Закону, так и положениям Конституции.

В муниципальном образовании  прямое, непосредственное представительство  местного сообщества выражается через  выборные органы местного самоуправления и через выборных должностных  лиц местного самоуправления. К ним  относятся, прежде всего, депутаты представительных органов местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы муниципальных образований избранные гражданами, иные выборные должностные лица, избранные населением. Органам местного самоуправления, структура которых в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации определяется населением самостоятельно, принадлежит значительная роль в осуществлении местного самоуправления.

 Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.1), органами местного самоуправления являются выборные органы и другие органы наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Конституция Российской Федерации и указанный Федеральный закон представляют широкие возможности для самоорганизации муниципальных образований.

По смыслу ст. 14 данного  Федерального закона, структуру органов  местного самоуправления представляет совокупность всех органов местного самоуправления конкретного муниципального образования. Конституция Российской Федерации совокупность органов  государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов, обозначает термином «система» .

Поэтому население самостоятельно должно определять не структуру, а систему  органов местного самоуправления, которая  должна закрепляться в уставе муниципального образования. Органы и выборные должностные  лица местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных  образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они могут также наделяться законом  отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для  их осуществления материальных и  финансовых ресурсов.

В России как во времена  земств, так и во времена Советов  предпочтение отдавалось модели «представительный  орган-исполнительный орган».Только после 1993 года было дано право самим местным  сообществам использовать ту или  иную модель по своему выбору. Почти  повсеместно в России по настоянию  глав администраций взяли за основу модель «глава муниципального образования  – представительный орган». Природе  местного самоуправления, существу народовластия  и российским традициям в большей  степени отвечала модель «совет - глава  администрации».

Американский ученый Р. Бойтон в своем исследовании истории  становления в США модели «совет - управляющий »показал, что эта  модель была самым значительным организационным  изобретением в области местного самоуправления в двадцатом веке. Модель «совет - управляющий» стала, по его утверждению, символом профессионального ведения городских дел, и влияния этой модели коснулось всех форм местного самоуправления.

Как правило, в муниципальных  образованьях в качестве органов  местного самоуправления действуют  муниципальные избирательные комиссии. Муниципальным образованиям необходима научно обоснованная система организации  органов местного самоуправления. Необходимо уточнить в Федеральном законе правовой институт «органы местного самоуправления». Игнатюк Н.А. считает, что решить часть проблем можно было бы принятием субъектами Российской Федерации «Общего положения об исполнительных органах местного самоуправления », в котором в частности должны быть указаны признаки, при наличии которых создаются исполнительные органы, порядок их образования и правовой статус, цели и задачи, подчиненность, сфера деятельности и предметы ведения, общие специфические правомочия, формы правовых актов и единые гарантии обеспечения их выполнения [14]. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что наименование органов местного самоуправления могут определяться уставами муниципальных образований, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и с учетом национальных, исторических и иных местных традиций (п.4ст.14).

Органы местного самоуправления и государственные органы реализуют  сходные функции. Нормы Конституции  Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие право  населения на самостоятельное определение  структуры органов местного самоуправления, не реализуются в прямом смысле. На практике нет ни одного случая разработки структуры органов местного самоуправления самим населением.

Структура органов местного самоуправления определяется жителями муниципальных образований самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования. Это практически осуществляется через общественное обсуждение Устава муниципального образования. Федеральное  законодательство и Конституция  Российской Федерации не регулируют организационную структуру муниципальных  образований, и Российская юридическая  практика не позволяет субъектам  РФ ни определять законодательную структуру  органов местного самоуправления, ни законодательно закреплять иные, за исключением  выборных органов местного самоуправления.

Для вступления устава муниципального образования в силу необходимо прохождение  нескольких процедур:

1) разработка устава муниципального  образования;

2) принятие устава муниципального  образования представительным органом  местного самоуправления или  населением непосредственно;

3) Государственная регистрация  устава муниципального образования;

4) официальное опубликование  устава муниципального образования.

Выборы - дело искусства, имеющего подобно военному искусству свою стратегию и тактику. При проведении избирательных компании по выборам депутатов муниципальных советов применялся Федеральный закон « О обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Этот законодательный акт, является единственным актом, содержащим предписанную численность депутатского корпуса. Причем количество депутатов в представительном органе местного самоуправления устанавливается в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования.

В настоящее время органы местного самоуправления вправе в соответствии с п.2 статьи Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации » самостоятельно в  уставе муниципального образования  закрепить численный состав депутатского корпуса.

Уменьшение численного состава депутатского корпуса не вызвало каких-либо негативных последствий для выполнения этими органами местного самоуправления возложенных на них задач. Наоборот, позволило избежать существенные трудности, с которыми сталкиваются муниципальные советы с большим количеством депутатов. Снизились затраты на органы управления, а формирование исполнительных органов проводится на основе привлечения профессионалов, которые являются муниципальными служащими.

В отношении статуса муниципальных  служащих законодательная база федерального и регионального уровня характеризуется  достаточной законченностью.

Уже в 45 году до нашей эры  в Древнем Риме, в соответствии с законами о муниципальном управлении, роль исполнительного органа выполняла  местная магистратура. Ни один период в истории становления и развития местного самоуправления нашей страны не обходился без исполнительных органов. Современная мировая цивилизация  не знает примеров существования  местного самоуправления без исполнительных органов. Исполнительные органы обеспечивают выполнение принятых решений.

В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Положения об исполнительных органах местного самоуправления содержатся в Конституциях Республик, Уставах  краев, областей, автономных округов. Более  детально статус и структура исполнительных органов определен в уставах  муниципальных образований. Существующий в Федеральном законе «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пробел вносит неопределенность в необходимость  формирования исполнительных органов  местного самоуправления. Я считаю, что местные исполнительные органы - это фундамент на котором держится вся исполнительная власть Российской Федерации.

Разделение властей на местном уровне на самостоятельные  органы не производится. Мировой опыт, история земств и городского самоуправления в России, свидетельствуют, что необходимо обеспечивать приоритет одной власти при ограничениях, издержках со стороны  другой власти. Власть на местах одна и  едина, но выражается в различных  функциях органов власти и управления. Представительные органы местного самоуправления выражают волю населения и осуществляют от его имени власть. Исполнительные органы местного самоуправления осуществляют управление, организацию деятельности муниципального образования.

Анализ научной литературы и практики за последние годы, позволяет  сделать вывод о том, что в  развитии местного самоуправления в  целом произошли некоторые позитивные изменения: