Совершенствования деятельности администрации муниципального образования г.Ипатово

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Закон Российской Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно - территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со статьей 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно - территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были по существу перенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский период развития российской государственности узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. районный Совет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов», т.е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти.

На следующем этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации, который начался в октябре 1993 года (когда были изданы указы Президента Российской Федерации о реформировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предпринимаются попытки по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.  Но  фактически Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года, по существу, закрепил те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления, оставляя только этот перечень открытым ,  не связывая его жестко с административно-территориальным делением. В целом Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года показал свою жизненную несостоятельность, подвергаясь многочисленной критике в научной литературе.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления [1].

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», используя понятие муниципальное образование,  связывает осуществление местного самоуправления и его территориальную организацию  с  муниципальными образованиями, на территории которых оно осуществляется, а не с  административно-территориальными единицами (хотя, однако не исключается, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года устанавливает принципиально новый подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежний закон обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие образования. В статье 10 дан исчерпывающий (в отличие от ранее действовавшего закона) перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление: на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Таким образом, местное самоуправление должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.

Установление и изменение границ муниципальных образований теперь, как и прежде, относится к компетенции субъектов РФ, в порядке, предусмотренном законом. Главный критерий при определении размеров территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. "Бесхозных" территорий теперь не будет. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.

В настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено 12215 муниципальных образований, из них [18]:

- городов – 625;

- поселков – 516;

- городских районов  и округов – 153;

- районов - 1404;

- сельских округов  – 9314;

- сельских населенных  пунктов – 203.

Таким образом, муниципальные образования имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований, районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т.д.

Организационные основы местного самоуправления [37].

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Таким образом, понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует:

- структуру органов  местного самоуправления;

- порядок, формы и принципы их деятельности;

         - организацию муниципальной службы.

Формирование и развитие организационной структуры местного самоуправления предполагает т сочетание форм прямой  и представительной демократии, коллегиальных и единоличных начал, выборности и назначенности при замещении муниципальных должностей; осуществление контроля представительных органов местного самоуправления за деятельностью иных органов местного самоуправления; установление оснований и форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Статья 131 Конституции РФ предусматривает возможность населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Однако, статья 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года ограничивает эту возможность, вводя жестко определенный перечень основных органов местного самоуправления: «Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Кроме того, закон определяет  представительный орган, главу муниципального образования и местную администрацию как обязательные органы. По-видимому, таким образом, добиваясь единообразия структуры органов местного самоуправления, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления, характерной для современной практики.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» непосредственно решает многие организационные вопросы: закрепляет правило, по которому порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования; устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования; определяет количество депутатов имеющих право работать на профессиональной основе - не более десяти процентов. Все эти нормы регламентирующие формирование представительного органа местного самоуправления имеют целью оптимизацию представительства и организацию эффективной работы коллегиального органа, предотвращение трансформации депутатов в чиновников.

Обеспечением организационной самостоятельности местного самоуправления является ограничение участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления  (только в строго установленных законом случаях).

Современный период развития организационной основы местного самоуправления характеризуется формированием и становлением в России института муниципальной службы. Принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» послужило базой развития законодательства субъектов Федерации о муниципальной службе.

Организационная структура местного самоуправления является важнейшим условием его эффективности. Она должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Финансово-экономические основы местного самоуправления [16]. 

Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, обеспеченностью его деятельности соответствующими материальными и финансовыми средствами, составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления. О самоуправлении можно говорить тогда, когда оно обеспечено экономически. Отсутствие экономической основы – одна из основных причин бесправия местных органов власти и низкой эффективности их работы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Определение экономических основ местного самоуправления закреплено в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года. Согласно данному закону «экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований» (статья 49). Таким образом, экономическая основа местного самоуправления включает [16]:

- имущество, находящееся в муниципальной  собственности, т.е. принадлежащее на  праве собственности муниципальным  образованиям;

- средства местных бюджетов  – совокупность денежных средств, мобилизуемых для осуществления  функций органов местного самоуправления;

- имущественные права муниципальных  образований.

Муниципальная собственность

В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским, а также другим муниципальным образованиям [2].

Органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц — муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленном за ними имуществом. Частью этого имущества – денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника — муниципального образования — они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно имущество казны, в первую очередь, средства соответствующего бюджета, составляют базу имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам.

Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности (Ст.8 Конституции РФ). Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью самостоятельно (Ст.132 Конституции РФ) [1].

В соответствии с законом органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.  Органы местного самоуправления вправе самостоятельно покупать объекты недвижимости и создавать на их базе унитарные предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности. Они самостоятельно определяют цели, порядок, условия деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей, осуществлять контроль над их деятельностью.