Совершенствования деятельности администрации муниципального образования г.Ипатово

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года подробно определяет состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований (статья 50), подчеркивая, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое состоит, прежде всего, в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения.

Муниципальные образования вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, но только при решении вопросов местного значения. Таким образом, создание предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления (например, винно-водочных заводов), является незаконным.

Органы местного самоуправления имеют право участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью). В соответствии с концепцией Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" эти общества также должны содействовать осуществлению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения [22].

Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в абсолютной своей массе она является доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. Огромная (до 60-70%)  часть бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии. И в то же время доходы от этой собственности редко превышают 1% от общей суммы бюджетных доходов муниципалитетов. Это связано с тем, что в муниципальную собственность преданы объекты социальной направленности (ЖКХ, общественный транспорт), а также объекты, предоставляющие не материальные услуги (образование, здравоохранение, культура и т.д.) населению муниципального образования, которые относятся к категории общественных благ и являются убыточными.

Другая особенность муниципальной собственности — ее крайне низкий технологический уровень и высокая степень изношенности. Это делает муниципальные услуги, оказываемые при ее помощи, очень дорогими (идея снять с местных бюджетов бремя содержания соответствующих объектов путем выхода на стопроцентный уровень оплаты таких услуг населением нереалистична). Вот почему все более гипертрофированный объем расходов на содержание муниципальной собственности финансируется на основе переходящей кредиторской задолженности бюджетов, т.е. из доходов тех поколений жителей муниципального образования, которые этой собственностью не смогут или не захотят воспользоваться.

Все вышесказанное указывает на то, что необходимо преобразование структуры муниципальной собственности с целью увеличения доли доходопроизводящей собственности. Это, возможно, достичь путем разработки новых видов муниципальных услуг, внедрения ресурсосберегающих технологий, создания смешанных муниципально-частных функциональных комплексов, развития рентных отношений. Кроме этого необходимо четко определить порядок целевого использования доходов от собственности муниципалитетов, так как они сейчас практически всецело направляются на финансирование текущих расходов. Часть этих средств в обязательном порядке должна направляться не только на поддержание муниципальной собственности в работоспособном состоянии, но и инвестироваться на ее расширение и улучшение качественного состава.

Кроме экономических трудностей, связанных с муниципальной собственностью, существуют еще и правовые. ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" допускает передачу муниципальным образованиям объектов государственной собственности в порядке установленном федеральным законом или законом субъекта РФ. Федеральный закон, устанавливающий специальный порядок передачи объектов в муниципальную собственность отсутствует. Вместе с тем, несмотря на этот факт, фактическая передача объектов федеральной собственности в муниципальную осуществляется.

К настоящему времени в Российской Федерации муниципальную собственность имеют 11160 муниципальных образований. Как уже отмечалось, в состав муниципальной собственности входят, помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищный фонд и нежилые помещения.

По видам объектов муниципальной собственности распределение выглядит следующим образом [29]:

- муниципальные  предприятия - в 4917 муниципальных образованиях;

- муниципальные  учреждения образования - в 8792 муниципальных образованиях;

- муниципальные  учреждения здравоохранения - в 7916 муниципальных  образованиях;

- муниципальные  учреждения культуры и спорта - в 7950 муниципальных образованиях;

- муниципальный  жилищный фонд и нежилые помещения - в 8510 муниципальных образованиях.

Подводя итог анализа муниципальной собственности можно отметить ряд особенностей:

- основная масса объектов —  социальной направленности сферы  услуг;

- высокая доля убыточных и  доходопотребляющих объектов.

- малая доля предприятий производственной и торговой сферы.

Неурегулированность правоотношений между государственными и муниципальными органами при передаче объектов в муниципальную собственность. Несмотря на все проблемы муниципалитетов, связанные с муниципальной собственностью, при умелом управлении ею муниципальные образования могут пополнять местную казну дополнительными финансовыми средствами, аккумулируя их в местных бюджетах.

Финансовой базой органов местного самоуправления являются их бюджеты.

Конституция РФ определила право муниципалитетов:

- самостоятельно формировать, утверждать  и исполнять муниципальный бюджет;

- устанавливать местные налоги  и сборы.

Составление и исполнение муниципального бюджета — обязанность исполнительного органа местного самоуправления. К ведению представительного органа относятся:

- рассмотрение проекта муниципального  бюджета;

- утверждение проекта бюджета;

- утверждение отчета об исполнении  бюджета.

Важнейшими задачами бюджета являются:

- обеспечение полного и своевременного  поступления доходов по каждому источнику;

- финансирование мероприятий в  пределах утвержденных сумм на  текущий финансовый год.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года устанавливает, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Даже небольшое поселение должно утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями [3].

В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Именно в прогнозе должна содержаться исходная информация, необходимая для разработки проекта бюджета и в первую очередь система приоритетов в расходовании средств бюджета.

Местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют 32 % в консолидированном бюджете Российской Федерации. Следует констатировать, что из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги.

Именно через органы местного самоуправления в значительной степени осуществляются социальные гарантии, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Эти цифры свидетельствуют о том, что методы межбюджетного регулирования, применяемые сегодня субъектами Российской Федерации, не отражают реальных потребностей муниципалитетов.

1.4 Общие проблемы осуществления  местного самоуправления

Проблема (от греч. Problema – трудность, преграда) - противоречие в познании, характеризующееся несоответствием между новыми фактами и данными и старыми способами их объяснения. Первоначально возникает в форме проблемной ситуации и только потом осознается и формируется в виде проблемы. На разрешение проблем направлена, как правило, вся научно исследовательская деятельность.

Важнейшей проблемой местного самоуправления является проблема отсутствия комплексной системы управления, структурирующей  деятельность органов местного самоуправления для целенаправленного и упорядоченного воздействия на муниципальное образование для обеспечения его устойчивого развития в условиях нестабильности внешней среды. Построение такой системы управления на основе объединения различных методик, механизмов и инструментов специальных экономических и отраслевых наук, адаптированных к муниципальному управлению – важная и актуальная задача, сложность построения которой обусловлена следующими конкретными проблемами.

Проблема разграничения объекта управления и внешней среды. Проблема разграничения объекта управления и внешней среды: что является объектом управления, а что -  лишь внешней средой ближайшего окружения. Например, могут ли считаться объектом муниципального воздействия частные коммерческие предприятия, находящиеся на территории,  и в какой степени? Сложность определения объекта заключается еще и в том, что объектом муниципального управления являются, с одной стороны, функциональные подсистемы самой администрации (кадровая, финансовая, информационная), а с другой стороны (полностью или частично, в зависимости от формы собственности) – объекты  здравоохранения, социальной защиты, образования, правоохранительные органы, предприятия жилищно-коммунального хозяйства, городского пассажирского транспорта, малого бизнеса, кредитные и страховые учреждения и другие организации.

Проблема определения субъекта, его прав и необходимых характеристик. Данная проблема включает в себя процесс оптимизации субъекта осуществления местного самоуправления, т.е.  определение наиболее эффективной структуры, полномочий, задач и функций органов местного самоуправления с целью наилучшего удовлетворения интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Проблема структуризации и оценки, целей, расстановки приоритетов. Целостность, устойчивость, построение и существование самой системы определяются ее целями, выраженными в конкретных планах, т.е. в стратегическом планировании. Не вызывает сомнений, что если администрация муниципального образования не планирует свои действия в долгосрочном периоде, то развитие муниципального образования станет хаотичным, а управление превратится в реагирование на изменение внешних и внутренних факторов, субъектом управления фактически будет являться не аппарат администрации, а случайный процесс. При отсутствии четко сформулированных и измеряемых комплексных ориентиров развития возникает множество неразрешимых проблем: как скоординировать разрозненные отраслевые планы, увидеть пути развития, сплотить, мотивировать исполнителей, как оценить эффективность деятельности и достигнуть перспектив.

Проблема поиска эффективных форм и методов управления. Построение комплексной системы управления территорией требует использование научного, интеллектуального и творческого опыта различных экспертов. Ставится задача применения специальных методов, позволяющих на основе использования особенностей человеческого мышления выработать максимальное количество идей для решения проблем, а также оценить их принятыми методами и сделать обоснованный выбор.

Проблема определение стратегии управления системой. Правильно поставленные цели – это лишь половина успеха. Однако акцент в муниципальном управлении должен делаться не на целях, т.е. планировании, а на результатах. Разработать стратегический план – не значит его реализовать.  Для этого необходим комплекс определенных операций, т.е. алгоритм стратегического управления, позволяющий от влияния внешней среды и недостатка ресурсов для текущего функционирования перейти к устойчивому развитию муниципального образования на основе множественности ресурсных источников. Новое состояние муниципального образования достигается через системное применение конкретных инструментов по разработанному пошаговому алгоритму.

Проблема разработки комплексной методики достижения целей управления. Для развития местного самоуправления и реализации, поставленных целей необходимо ресурсное, прежде всего инвестиционное, обеспечение. В целях повышения привлекательности территории  для внешних инвестиций (бюджетных, корпоративных, банковских), упорядочения и концентрации соответствующих действий администрации необходима систематизированная разработка специальной стратегии местного самоуправления, направленной на формирование конкурентных преимуществ муниципального образования. Для  этого анализируются факторы, влияющие на остроту этой конкуренции, набор возможных конкурентных стратегий и условия применения, преимущества и ограничения каждой из них.