Бюджетный процесс и его стадии

• снижение сложности процесса бюджетирования путем его децентрализации (чрезмерно централизованный бюджет сложно разрабатывать, корректировать и отслеживать его исполнение);
• повышение ответственности конкретных исполнителей путем делегирования им полномочий и ответственности за выполнение определенных показателей бюджета;
• построение эффективной системы мотивации, связанной с финансовыми планами организации.

Необходимо  знать, что бюджетирование - это коллективное планирование, в котором участвуют менеджеры всех уровней управления. Последовательное согласование планов на всех уровнях организации сходно с процессом заключения договора между «управленцами» компании о достижении согласованного результата. Поэтому бюджет можно определить как договор между участниками финансового управления о согласованных действиях, направленных на достижение целей компании.

Принцип непрерывности («скольжения»). Непрерывность бюджетирования выражается в так называемом скольжении. Существует стратегический период планирования, например пять лет. На этот период составляется бюджет развития, который не следует путать с бизнес-планом. В бизнес-плане должны содержаться не только количественная информация, но и идея бизнеса, маркетинговые исследования, план организации торговли и т.д. В принципе, финансовая часть бизнес-плана и представляет собой бюджет развития.

Пятилетний  стратегический период планирования включает еще пять периодов длиной в четыре квартала каждый. Причем такой период планирования выдерживается всегда: по прошествии первого квартала к четвертому прибавляется еще один и снова составляется бюджет на четыре квартала. Это и есть принцип «скольжения».

Во-первых, используя  «скользящий» бюджет, компания регулярно может учитывать внешние изменения (например, инфляцию, спрос на продукцию, ситуацию на рынке), изменения своих целей, а также, корректировать планы в зависимости от уже достигнутых результатов. В итоге прогнозы доходов и расходов становятся более точными, чем при статичном бюджетировании. В условиях регулярного планирования сотрудники на местах привыкают к предъявляемым требованиям и соотносят свои повседневные действия со стратегическими целями компании.

Во-вторых, при  статичном бюджетировании к концу  года значительно снижается горизонт планирования, чего не происходит при «скользящем» бюджете. Например, организация, которая в ноябре месяце утверждает бюджет на предстоящий хозяйственный год, в октябре располагает планами только на два следующих месяца. И когда появится бюджет на январь, может оказаться, что уже поздно заказывать какие-то товары, заявку на которые нужно было размещать за три месяца до поставки, т.е. в октябре.

Принцип исполняемости. Утвержденные бюджеты должны исполняться - это одно из основных правил. В противном случае сводится на нет сама идея планирования и достижения поставленных целей. За неисполнение надо наказывать, а исполнение - мотивировать.

В то же время  бюджетирование в первую очередь  основано на здравом смысле. Любая  компания может столкнуться с  форс-мажорными обстоятельствами, поэтому в регламенте должна быть предусмотрена процедура как плановой, так и экстренной корректировки бюджета. В идеале в бюджет должна быть заложена вероятность наступления любых событий. Для этого можно использовать, например, гибкий бюджет. При составлении  гибкого бюджета расходы ставятся в зависимость от некоего параметра, как правило, характеризующего объем продаж.

Гибкий бюджет составляется по принципу «если - то», т.е. гибкий бюджет представляет собой ряд «жестких» бюджетов, основанных на различных прогнозах. В дальнейшем, какие бы события ни произошли, пересматривать и корректировать бюджет не придется. Нужно будет строго исполнять тот бюджет, который базируется на сбывшемся прогнозе.

Гибкий бюджет хорош тем, что позволяет более  адекватно оценить эффективность работы подразделений, не обеспечивающих продажи, а играющих по отношению к ним поддерживающую роль.

Принцип директивности. Как часто надо пересматривать бюджет? Ответ на этот вопрос должен содержаться в регламенте. Пересмотр бюджета — такая же регламентируемая процедура, как составление или исполнение бюджета. Для этого все планы должны быть разделены на две категории: предварительные (индикативные) и обязательные (директивные).

Процесс перехода плана из категории «предварительного» в категорию «обязательного»  должен включать определенные стадии: корректировку, согласование и утверждение. Длительность всех стадий расписывается в регламенте по бюджетированию. Все это нужно для того, чтобы бюджет был не просто планом, а планом, реальным для исполнения. Требуется надежность показателей прогноза социально-экономического развития предприятия в целом и отдельных субъектов управления, реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Добиться от менеджеров выполнения нереального бюджета можно только единожды, если же требовать этого постоянно, менеджер просто уйдет из компании.

Оптимальным директивным периодом является квартал. Тогда в качестве индикативного периода рассматриваются триквартала, следующие за текущим.

Принцип сбалансированности единых стандартов. Формы бюджетов должны быть стандартизированы. Особенно это актуально для холдингов, в состав которых входят различные компании. Если каждая фирма будет использовать свои собственные формы, то у финансовой службы управляющей компании основная доля времени будет уходить на консолидацию данных, а не на планирование и анализ результатов.

Прежде чем  приступать к разработке бюджетов, необходимо определить, на какие финансовые показатели ориентируется руководство компании, какие индикаторы принимаются в качестве критериев успеха деятельности компании на период планирования. Эти показатели должны быть связаны со стратегическими целями и определены предельно конкретно. Например, сказать, что в качестве одного из ключевых показателей выбирается прибыль, значит ничего не сказать. Прибыль может быть долгосрочной или текущей, поэтому ее нужно связать с временным периодом. Кроме того, прибыль может быть маржинальной, валовой или чистой. Этот выбор определяет приоритеты для руководителей компании и менеджеров всех уровней.

Кроме того, финансовые показатели должны быть сбалансированы, поскольку улучшение одного показателя часто ведет к ухудшению другого. И, наконец, показатели должны представлять систему, охватывающую все элементы финансовой структуры.

Сбалансированная  система целевых финансовых показателей  и ограничений составляет «архитектуру» системы бюджетирования, в соответствии с которой разрабатываются бюджеты.

Принцип детализации расходов. С целью экономии ресурсов и контроля за использованием средств все значительные расходы должны детализироваться. Необходимо детализировать расходы, доля которых превышает 1% в общей массе расходов. При этом необходимо принимать во внимание и размер компании. Смысл детализации в том, чтобы не позволить менеджерам затратных подразделений наживаться за счет организации.

Директивная часть бюджета должна быть гораздо  подробней индикативной и иметь максимально возможный уровень детализации.

Детализации может подвергаться и учетный  период. Например, бюджет доходов и расходов можно детализировать по месяцам, а бюджет движения денежных средств - по неделям или даже банковским дням, так как контроль над финансовыми потоками требует большей тщательности и оперативности.

Принцип «финансовой структуры». Прежде чем внедрять бюджетирование, предприятию необходимо создать финансовую структуру, которая может быть построена по иным принципам, нежели организационная структура. Некоторые подразделения могут быть объединены в единый финансовый центр учета. И наоборот, в рамках одного подразделения можно выделить разные центры учета (например, по видам товара или направлениям деятельности).

В зависимости  от категории центра учета (будь это  центр получения прибыли или источник возникновения затрат) должны быть разработаны различные системы критериев для оценки эффективности деятельности этих подразделений.

Разработав  финансовую структуру, предприятие  выявит количество уровней сбора бюджетной информации и в зависимости от этого сможет сформировать график составления бюджетов для каждого центра учета.

Принцип «прозрачности» информации. Чтобы исключить возможность искажения информации и усилить контроль за исполнением бюджета, специалисту, анализирующему данные итоговых бюджетных форм, необходим доступ к бюджетам каждого центра учета, а также к операционным бюджетам в рамках самих центров учета, вплоть до самого нижнего уровня. Кроме того, он должен располагать информацией о том, на какой стадии находится формирование бюджетов на всех нижестоящих уровнях. И если какое-то подразделение представило бюджет позже, чем нужно, то финансист, ответственный за бюджетирование, должен своевременно получить информацию о причинах, по которым это произошло. Поэтому необходим постоянный мониторинг процесса бюджетирования по всем уровням. В автоматизированных программах бюджетирования такой мониторинг осуществлять легко, гораздо сложнее это сделать, если бюджеты формируются в обычных электронных таблицах.

1.4 Правовое регулирование бюджетной  системы РК.

Нормативно-правовая база организации  бюджетного процесса 
Находясь в составе Советского союза, у всех союзных государств были одни правила, которым все подчинялись, бюджетная система Республики Казахстан была централизована. После распада Союза перед Казахстаном встал вопрос поисков новых путей построения бюджетной системы и формирования бюджетной  политики страны. 
Период 1991-1997 годов был основным этапом становления новых экономических отношений. Проведение экономических реформ в республике требовало и формирования нормативно-правовой базы организации бюджетного процесса. 
До середины 1990-х годов в Республике не было эффективных методов регулирования бюджетной системой, страна жила по законам уже несуществующего образования Казахская Советская Республика. Это привело к огромным по своим масштабам проблемам в социально-экономической сфере страны. В эти годы государственные служащие не получали заработной платы в среднем по году, в некоторых случаях и больше. Социальные институты практически не функционировали. Местные органы власти не были в состоянии поддерживать социально-экономическую инфраструктуру городов. Повсеместно наблюдались факты отключения электроснабжения, теплоснабжения. О развитии не было и речи. При таких обстоятельствах в государственных органах царствовала коррупция, взяточничество. 
Так, например, Закон Республики Казахстан от 17 декабря 1991 года № 1009-XII «О бюджетной системе Республики Казахстан», состоял всего из 6-ти разделов и 23 статей абсолютно не соответствовал потребностям вновь созданной республики. Пункт 1, Статьи 3 «Бюджетный процесс» звучал так «Порядок составления, рассмотрения и утверждения республиканского бюджета определяется настоящим Законом, местных бюджетов — соответствующими Советами народных  депутатов». 
В данной редакции закон просуществовал до 5 октября 1995 года. Лишь к середине 1990-х годов были созданы базовые основы системы казначейства. Самый трудный вопрос, который был решен и осуществлен в то время — это открытие единого казначейского счета в Национальном банке. Вопрос о его открытии поднимался еще в декабре 1994 года, так как существовавшая тогда практика ведения Национальным банком отдельных доходных и расходных счетов без возможности их взаимной увязки через единый главный счет препятствовала эффективности контроля и являлась нарушением основного бухгалтерского  принципа. 
Поэтому с июля 1996 года все операции по зачислению и списанию общих сумм доходов и произведенных кассовых расходов республиканского бюджета начали проводиться через единый казначейский счет. 
В 1997 году на основе требований международных стандартов была разработана и внедрена новая бюджетная классификация доходов и расходов, позволяющая вести прозрачную статистику государственных финансов и взаимоувязать расходы бюджетов всех уровней с выполнением программных задач  государства. 
В 1998 году в результате проведенного функционального анализа государственного сектора, чему и способствовало введение новой бюджетной классификации, произошла оптимизация организаций, финансируемых из бюджета. Организации, финансируемые из государственного бюджета, были разделены на два вида — государственные учреждения и государственные предприятия, что позволило передать ряд несвойственных государственных функций в конкурентную среду и провести четкую грань между бюджетной сферой и конкурентным сектором. 
1 апреля 1999 года был принят Закон Республики Казахстан № 357-1 «О бюджетной системе». Закон регулировал финансовые отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетов различных уровней, определял порядок разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов. Данный закон состоял из 7 глав и 31-ой статьи. Он также был далек от совершенства и включал главу, которая не относится к сфере бюджетного процесса — Глава 7 «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства». 
С 2002 года было введено такое понятие, как паспорт бюджетной программы. Это основной документ оценки деятельности администратора бюджетных программ по выполнению возложенных на него функций. 
Паспорт бюджетной программы определяет стоимость бюджетной программы, нормативно-правовую основу, источники финансирования, цель, задачи, мероприятия по реализации программы, ожидаемые результаты ее реализации, ответственных исполнителей и сроки реализации. 
Наличие такого документа дисциплинирует государственные органы и обеспечивает контроль за ходом реализации бюджетных программ. Кроме того, паспорт бюджетных программ обеспечивает гласность расходования администратором программ своих бюджетных средств, поскольку он публикуется. Сегодня любой паспорт бюджетных программ можно найти в базе законодательства, посмотреть на соответствующих сайтах в Интернете. 
До середины 2002 года экономическое и бюджетное планирование осуществлялись отдельно Министерством экономики и торговли и Министерством финансов. Такое положение в некоторой степени создавало трение в процессах взаимоувязки приоритетов бюджетной политики и тенденций экономического развития. 
Поэтому в 2002 году было создано Министерство экономики и бюджетного планирования, которое в настоящее время играет роль координатора проводимых реформ и генератора экономической и бюджетной политики. 
Проведенные за этот период преобразования объективно создали предпосылки для разработки Бюджетного кодекса. Необходимо было упорядочить и систематизировать действующие нормы законодательства в бюджетной системе и обеспечить их более гибкую структуру. 
Так в 2004 году был принят первый Бюджетный кодекс Республики Казахстан, который содержал 12 разделов, изменения в который вносили каждый год, вплоть до 2008 года, когда был принят ныне действующий Бюджетный кодекс, состоящий из 13 разделов (245 статей) . 
Проанализируем современное бюджетное законодательство Республики Казахстан. 
Структура нормативно-правой базы бюджетного процесса можно представить в следующем  рисунке:

Рис. 1 — Схема нормативно-правового  обеспечения бюджетного процесса в  Республике Казахстан по состоянию  на 01.03.2011 года                 Примечание: www.minplan.kz

Бюджетный кодекс Республики Казахстан в бюджетном процессе является наиболее важным документом, который ставит перед собой цель регулирования бюджетных, межбюджетных отношений, установку основных положений, принципов и механизмов функционирования бюджетной системы, образования  и использования бюджетных средств, а также формирования и использования  Национального фонда Республики Казахстан. 
Структура Бюджетного кодекса состоит из общей и особенной частей, 13 разделов, 49 глав и 245 статей. В Разделе № 1 «Бюджетная система» рассматриваются основы бюджетной системы, дается характеристика видов и уровней бюджетной системы, представлена структура бюджета, а также информация о резервах Правительства Казахстан. В данном разделе подробно описываются формирование и управление Национальным фондом. 
В первом разделе Бюджетного кодекса приводятся дается определение и основы Единой бюджетной классификации. Более подробно о ней идет речь в Постановлении  Правительства РК. 
В Разделе № 2 «Распределение поступлений и расходов между уровнями бюджетов» раскрываются источники поступлений в бюджет, дается их перечень и распределение их между республиканским и местным бюджетами. По этим же вопросам раскрываются и расходы бюджета. 
Особая часть Бюджетного кодекса рассматривает порядок планирования бюджета республики а также механизмы исполнения бюджетов. 
В части регулирования сбалансированности бюджетов, минусом бюджетного кодекса является то, что не устанавливается предельный размер дефицита местных бюджетов (в % объема расходов местного бюджета) без учета финансовой помощи из республиканского бюджета. Также не определены источники покрытия дефицита бюджетов и не установлен предельный объем заемных средств, направленных на финансирование дефицита бюджетов. Плюсом является то что в главе 20, 4-го Раздела Бюджетного кодекса, предусмотрен механизм секвестра расходов. «Секвестр бюджетных программ на сумму менее десяти процентов от их годового утвержденного объема может осуществляться по решению Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа, на сумму свыше десяти процентов — на основании закона или решения маслихата». 
Сильной стороной Бюджетного кодекса является наличие резервов. Резервы Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов образуются в составе республиканского и местных бюджетов для финансирования затрат, не запланированных при разработке республиканского и местных бюджетов в силу их непредвиденности и требующих безотлагательного финансирования в текущем финансовом году. 
В Бюджетном кодексе подробно описаны основные процедуры и стадии бюджетного процесса: 
- сроки начала и завершения работы над составлением проекта бюджета; 
- проектная база (прогноз социально-экономического развития, направления бюджетно-налоговой политики, сводный финансовый баланс, план развития экономики на очередной год; 
- регламентировано согласование расчетов по проекту местного бюджета с администраторами; 
- освещена процедура рассмотрения и утверждения бюджетов в представительных органах власти; 
- придерживается рациональности сроков и длительности этапов представления, рассмотрения и утверждения бюджета по отношению к началу соответствующего финансового года и бюджетному процессу в целом; 
- регламентирован порядок внесения, рассмотрения и принятия депутатских поправок. 
В Бюджетном кодексе подробно освещена организация государственного финансового контроля бюджетного процесса на этапе исполнения: 
- предусмотрен механизм контроля за правильностью использования средств, выделенных из бюджета получателям бюджетных средств; 
- существует периодичность представления в соответствующие органы власти информации о ходе  исполнения бюджетов. 
Таким образом, можно сказать, что кодекс в последней редакции наиболее полно отражает потребности бюджетного процесса в нормативно-правовом обеспечении.