Фінансовий контроль в економіці

Вищий аудиторський офіс Словацької Республіки визначив у розроблених ним аудиторських стандартах аудит ефективності як “діяльність, спрямовану на перевірку й оцінку ступеня економічності, результативності й продуктивності використання організацією, що перевіряється, коштів, майна, виконання обов'язків, здійснення прав власності (належне фінансове управління), котра підлягає перевірці Вищим контрольним органом Словацької Республіки у межах його компетенції".

Очевидно, що наведені визначення аудита ефективності відрізняються лише за формою викладення його сутності, яка полягає у проведенні перевірок діяльності державних організацій і установ з метою визначення економічності, результативності й продуктивності використання ними бюджетних коштів, отриманих для виконання наданих ним державних функцій і соціально-економічних завдань.

Практичне здійснення аудита ефективності у різних зарубіжних країнах  має свої особливості, зумовлені  розбіжностями у законодавчому  регулюванні та національними й  історичними традиціями. Ці особливості визначаються постановкою певних завдань, що має розв'язувати державний фінансовий контроль за допомогою аудита ефективності, а також акцентами на тих чи тих аспектах оцінки економічності, продуктивності (і результативності використання бюджетних коштів державними організаціями (установами). Крім того, розвиток аудита ефективності та його застосування у державному фінансовому контролі зарубіжних країн відбувалися нерівномірно. Так, в одні періоди у деяких країнах найбільша увага приділялася оцінці економічності використання ресурсів у державному секторі, а в інших випадках у центрі уваги були питання досягнення запланованих результатів. В окремі періоди об'єктами аудиторських досліджень були різні міністерства або перевірялася діяльність тих міністерств і державних організацій, що виконували конкретні завдання.

Неодноразово змінювалися  й концепції, покладені в основу методології аудита ефективності. Зокрема, державні аудитори Великобританії зосереджувалися традиційно на надійності процесів і процедур усередині урядових (бюджетних) установ. Та, оскільки перевищення вартості над витраченими бюджетними коштами визначається насамперед через результати, які було досягнуто за рахунок цих коштів, перевірки, що здійснювалися NАО у державному секторі, дедалі більше спрямовувалися на оцінку кінцевих результатів, а не процесів, що здійснюються для їх досягнення. Тобто під час аудита ефективності оцінюються не лише можливості поліпшення процедур управління і діяльності державних установ, а й кінцеві результати від її здійснення.

У зарубіжних країнах, де організація бюджетного процесу  побудована на бюджетуванні, орієнтованому  на результат, до завдань аудита ефективності переважно входить оцінювання рівня  ефективності управлінської діяльності урядових (бюджетних) установ на предмет досягнення запланованого тату. Характерним прикладом такої країни є Нідерланди, де здійснюються моделі аудита ефективності. У рамках першої моделі основи, увага концентрується на якості існуючих в організації, що перевіряється, систем, процедур управління, їх спрямованості на забезпечення економічності, продуктивності й результативності використання бюджетних коштів, а також на визначенні ступеня уваги керівництва організації до цих питань. При здійсненні другої моделі аудита ефективності проводиться перевірка звітів керівництва організації, які подаються відповідним державним органам, і підготовка висновків про достовірність і повноту відображення в них результатів діяльності з ефективного використання бюджетних коштів. І третя модель аудита ефективності застосовується, якщо організація, яка перевіряється, не налає звіт про результати роботи. У ньому-му разі, залежно від цілей аудита ефективності, оцінюється економічність, продуктивність або результативність діяльності організації".

Слід також зазначити, що здійснення аудита ефективності у країнах, в яких формування і виконання бюджету ґрунтується на принципах бюджетування, орієнтованого на результат, характеризується деякими особливостями. Одна з них, зокрема, полягає у тому, що під час проведення аудита ефективності визначається не лише ефективність управління і використання державних коштів, а й наявність в організації, що перевіряється, певних інструментів і показників оцінки їх діяльності. Так. наприклад. Управління Головного аудитора Канади під час аудита ефективності перевіряє "інструменти і процедури, за допомогою яких визначається ефективність роботи об'єктів, що перевіряються". А Сул аудиторів Нідерландів, поряд з цим, перевіряє, чи встановлено та яким чином закріплено у нормативних документах відповідальність керівництва державної установи (організації), що перевіряється, із забезпечення ефективної управлінської, діяльності, а також вимоги щодо здійснення ефективного управління.

У деяких країнах існують  відмінності у змісті перевірок  ефективності виконання державних цільових програм порівняно з діяльності державних організацій, суть яких полягає переважно в акцентах на тих чи тих аспектах оцінки ефективності використання бюджетних коштів. Так, наприклад, у США при здійсненні аудита ефективності діяльності державних організацій акценти змішуються у бік оцінки того, наскільки економічно й раціонально організації набувають, зберігають та використовують свої ресурси (персонал, майно, площі). А під час аудита виконання державних програм аудитори US GAО застосовують такі види оцінок ефективності їх реалізації: оцінку процесу (process evaluation) — відповідності якості наданих послуг сподіванням суспільства; оцінку продукту (outcome evaluation) — рівня досягнення запланованих результатів програми; оцінку впливу (impact evaluation) — чистого ефекту виконання програми завдяки зіставленню результатів виконання останньої з результатами аналізу того, що було б у разі її відсутності; оцінку "витрат-корисності" і "витрат-результативності" (cost-benefit and cost effectiveness evaluation) — відповідності між результатами виконання програми й ресурсами, які було витрачено для їх отримання".

У процесі розвитку аудита ефективності у зарубіжних країнах водночас змінювалися підходи й методи вимірювання ефективності бюджетних витрат. Спочатку ефективність сприймали як величину, що визначається на основі аналізу фізичних обсягів витрачених ресурсів (input-oriented estimation), тобто основна увага при оцінці ефективності бюджетних витрат приділялася економічності їх використання. Потім для проведення такої оцінки стали використовувати показник розподільної продуктивності (allocative efficiency), при визначенні якого застосовувалися не фізичні міри обсягів витрачених ресурсів, а витрати (costсобі). Оцінка ефективності бюджетних коштів на цьому етапі здійснювалася на підставі визначення економічності й продуктивності їх використання. У подальшому, коли виникла необхідність здійснення комплексної оцінки ефективності державних коштів, основну увагу стали приділяти аналізові випуску продукції (послуг) (output), а потім — і кінцевих результатів використання бюджетних коштів (autcome).

Таким чином, поступово  сформувалася світова концепція аудита ефективності, підґрунтям якої з моменту її виникнення залишається оцінка ефективності використання бюджетних коштів на підставі перевірки діяльності державних органів влади та організацій щодо виконання ними функцій та бюджетних програм.

1.1.3 Об’єктивна необхідність здійснення державного аудиту в Україні

Як відомо, основним фінансовим документом органів місцевого самоврядування є бюджет, тобто розпис доходів та видатків територіальної громади, затверджений рішенням відповідної ради на певний період. За часів командно-бюрократичної економіки бюджетна система являла собою нагромадження затверджених норм та лімітів. Після здобуття Україною незалежності ця система зазнала численних кардинальних змін, зумовлених прийняттям Бюджетного кодексу України та Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі (розпорядження Кабінету Міністрів України віл 14.09.2002 № 538-р). І нині у бюджетній системі триває реформування, спрямоване на підвищення ефективності використання бюджетних коштів і результатів від вкладення державних ресурсів.

На думку провідних  учених, економістів та фінансистів, подальший розвиток економіки України передбачає вдосконалення фінансового контролю за розподілом і використанням бюджетних ресурсів шляхом запровадження й використання аналітичних методів дослідження.

Державний аудит є перспективним видом контролю як у сфері підприємництва, так й у бюджетній, тому що будь-який власник майна, чи то держава або приватний інвестор, має об’єктивну потребу в інформації щодо того, наскільки ефективно здійснюється управління його активами.

Незважаючи на вжиті  протягом 90-х років заходи не вдалося створити міцну, ефективно функціонуючу систему державного фінансового контролю. Свідченням цього є наявність у фінансовій системі держави ряду суттєвих проблем.

Ставлячи за мету привласнення максимально високих прибутків, ряд підприємців досягають її у заборонений спосіб: ухиленням від сплати податків; заняттям забороненими видами діяльності; незаконним вивезенням капіталів за кордон; привласненням активів і позбавленням інвесторів прав на доходи; незаконною легалізацією доходів і створенням фіктивних фірм; монопольним завищенням цін на товари та фальсифікацією торгових марок; розкраданням державної власності; нецільовим використанням бюджетних коштів і коштів, одержаних під гарантії Уряду тощо.

Не краща ситуація з використанням державних фінансів і в бюджетній сфері. Тут має місце багато фінансових порушень, пов'язаних з витрачанням коштів понад кошторисні призначення, недотриманням законодавства під час розрахунків з оплати праці, за матеріальні цінності та послуги, наданням в оренду державного і комунального майна за заниженими цінами та незабезпеченням його збереження.

Не вдалося подолати практику нецільового і неефективного  використання значної частини коштів бюджетів усіх рівнів, державних позабюджетних фондів, майна державної та комунальної форми власності. У кожній третій з перевірених установ і організацій виявлено порушення норм закупівлі товарів (робіт і послуг) за державні кошти. За наявності заборгованості із заробітної плати значні суми .спрямовуються на преміювання працівників, виплату заробітної плати авансом, за невідпрацьований час, на введення понадштатних посад.

Внаслідок прийняття  недосконалих нормативно-правових актів, відсутності нормативів, що регулюють  планування видатків і використання бюджетних коштів, а також послаблення контролю з боку керівників мають місце непоодинокі факти безпідставної закупівлі матеріальних цінностей в обсягах, які перевищують поточні потреби, що призводить до їх зіпсуття, крадіжки і розбазарювання.

Допускається відволікання коштів місцевих бюджетів для надання безвідсоткових позичок суб'єктам господарювання. Масовим є порушення вимог Кабінету Міністрів України щодо обмеження використання бюджетних коштів на проведення капітального та поточного ремонту нежитлових приміщень, придбання автомобілів, утримання засобів мобільного зв'язку та інші непершочергові витрати.

Незважаючи на запроваджені заборони, частина розрахунків проводиться  в негрошовій формі. Існують великі обсяги дебіторської і кредиторської заборгованості.

Кабінет Міністрів України у лютому 2003 року зобов'язав Мінфін, Держказначейство, ГоловКРУ і ряд інших контролюючих органів розробити проект «Стратегії реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади, на 2003-2004 роки».

Прийняття вищими інституціями державної влади зазначених документів і наведених в них першочергових заходів підтверджують необхідність удосконалення системи державного фінансового контролю.

Однак формування системи державного фінансового контролю у швидкозмінних умовах становлення правової держави і ринкової економіки є складним процесом.

Зумовлено це тим, що на початковому етапі ринкових перетворень багато зв'язаних з державним фінансовим контролем питань не одержали необхідного наукового, правового і методологічного обґрунтування, а сам контроль у значній мірі був ослаблений.

Проте державний фінансовий контроль був і є важливою функцією держави, який забезпечує умови нормального функціонування економічної системи. Ринкові відносини не відміняють необхідності моніторингу і періодичних перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств і установ всіх форм власності, особливо тих, які використовують бюджетні кошти і державне майно, а також вжиття заходів по усуненню і попередженню вад.

Але в ринкових умовах ми маємо справу не зі спрощенням, а з ускладненням фінансових аспектів діяльності держави, в тому числі й у зв'язку з активним залученням до задоволення суспільних по треб комерційних структур, використанням для обслуговування державних коштів банківської інфраструктури і інфраструктури інших фінансово-кредитних установ. Це ускладнює розв'язання завдань з удосконалення системи державного фінансового контролю.

Крім того, при визначенні напрямів підвищення ефективності державного фінансового контролю потрібно враховувати такі передумови.

По-перше, трансформацію поняття «фінансові інтереси держави» в умовах формування ринкової системи господарювання.

Нині вони охоплюють  не тільки інтереси держави як власника і виробника товарів, але і  як організатора створення умов для реалізації законних інтересів суб'єктів господарювання недержавної форми власності.

По-друге, наявність конституційної норми, згідно якої органи державного фінансового контролю, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені законами.

По-третє, зміну вимог  до державного фінансового контролю, який нині має здійснюватися не тільки у межах, визначених законодавством (відповідати закону), але й бути доцільним, ефективним.