Государственный финансовый контроль

     Все эти обстоятельства актуализировали  проблему формирования действенной системы государственного финансового контроля и обусловили его функции как необходимого инструмента нормализации хозяйственной жизни страны, повышения эффективности национальной экономики, обеспечения ее социальных приоритетов.

     Имеется еще один важный аспект проблемы актуализации роли государственного финансового контроля в переходной экономике. Он обусловлен задачами приватизации и эффективного управления госсобственностью. Речь идет об оценке стоимости контролируемых активов, а следовательно, об определении экономической целесообразности их текущего и перспективного использования.

     Как утверждает теория оценки собственности, стоимость любого актива определяется его доходностью, которая непосредственно зависит от ликвидности актива и инвестиционного риска. В свою очередь, указанные критерии экономической опенки актива определяются его миссией, т. е. общественным предназначением данного актива. Влияние миссии на доходность и ликвидность некоторых активов прямо противоположно направлению стоимостной зависимости. Из этой коллизии вытекает финансовое противоречие, имеющее весьма существенные практические последствия.

     Поскольку миссия государственной собственности, как правило, связана не с извлечением прибыли, а с социальным предназначением, эта собственность обладает пониженной доходностью и минимальной ликвидностью. Подход к ее оценке исключительно со стоимостных позиций ориентирует экономику на деструктивное развитие, при котором стремление к увеличению доходности активов путем бездумной коммерциализации неизбежно приводит к массовой утрате ликвидности всех звеньев народного хозяйства — от домохозяйств до муниципальных и региональных бюджетов.

1.2. Задачи, принципы, формы и методы финансового контроля

     Концепция финансового контроля в нашей  стране базируется на его международно признанных целях, сформулированных в указанной Лимской Декларации. С учетом национальных традиций, действующего законодательства и реальных общественных потребностей они конкретизированы в Указе Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового конiроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. № 1095². Этим указом установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль должен обеспечивать контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, за предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

     Из  указанных макроэкономических целей  вытекают следующие основные задачи государственного финансового контроля. Началом начал является проверка правильности, составления и использования государственного бюджета на всех уровнях бюджетирования. Чрезвычайно важна проверка имущественного состояния и эффективности использования государственных ресурсов предприятий и организаций. Понятно, что необходимо строго следить за соблюдением действующего законодательства в области налогообложения, тарифной и валютно-денежной политики, за соблюдение норм и правил ведения бухгалтерского учета, своевременным предоставлением бухгалтерской и статистической отчетности. Наконец, контроль нужен в целях выявления резервов роста финансовых ресурсов государства. Приведенный круг задач не является исчерпывающим, но претерпевает постоянные изменения с учетом изменений в финансовой системе, законодательстве и содержании общественных потребностей. Он варьируется также в зависимости от уровня контроля, полномочий субъектов контроля и ею функционального назначения.

     Независимо  от конкретики решаемых задач и специфики их исполнения содержание государственного финансового контроля определяется его общими принципами. К ним относятся тотальность, эффективность, законность, справедливость, независимость, публичность. Рассмотрим суть этих принципов.

     Тотальность выражается в полном учете движения всех ресурсов и финансовых потоков. Однако держать под контролем все каналы движения ресурсов и их возможной утечки на каждом из контролируемых объектов весьма дорого и неэффективно. Поэтому принцип тотальности предполагает выявление ключевых объектов контроля, наблюдение за которыми позволяет отслеживать состояние и движение финансовых и материальных ресурсов в целом. Иначе говоря, важно установить центры финансового учета и создать по каждому из них базы данных о текущих доходах и расходах.

     Отсюда  вытекает принцип эффективности контроля. Он с критериальных позиций трактуется двояко: как эффективность использования бюджетных средств, обеспечиваемая мерами финансового контроля, и как эффективность самого процесса контроля. В первом случае она выражается совокупностью показателей социально-экономической динамики, во втором - соотношением затрат на проведение контроля с доходами государственного бюджета, выявленными в результате проверок. Принцип эффективности реализуется путем мониторинга ключевых точек объектов, диагностики состояния объектов и выявления допущенных нарушений финансовой дисциплины.

     Принцип законности состоит в оценке деятельности объекта контроля с позиций гражданского, в том числе финансового права. Действия контрольных органов исключительно в рамках законности являются основой справедливой оценки деятельности проверяемых структур. Нарушение принципа законности и обусловленного им принципа справедливости способствует расширению масштаба криминализации экономики и снижению эффективности самого контроля.

     Критериальной основой принципа законности является нелевое использование государственных финансовых ресурсов. При определении критерия «целевое использование ресурсов» исходят из официально зафиксированной характеристики их нецелевого использования. Она дана в письме Минфина РФ от 16.04.96 № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из Федерального бюджета». Под нецелевым использованием средств, выделенных из федерального бюджета, понимается такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями. Такая неправомерность затем закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из бюджета средств³.

     Принцип независимости  финансового контроля, важность которого особо подчеркивается вышеупомянутой Лимской Декларацией, заключается в постулате о необходимости функциональной и организационной независимости контрольных органов для выполнения возможных на них задач. Этот принцип распространяется на юридическую и финансовую независимость контрольного органа, а также независимость его членов, от влияния проверяемых организаций. Независимость контрольного органа и сю членов должна быть гарантирована законом, регламентирующим условия обеспечения хозяйственной автономии субъекта контроля от проверяемых структур и административной независимости ревизоров.

     Принцип публичности финансового контроля предусматривает открытость его результатов, за исключением сведений, содержащих государственную или коммерческую тайну, не только для контролируемых объектов и вышестоящих организаций, но и для широкой общественности. В этом заключается демократизм финансового контроля, условие его объективности и эффективности⁴.

     С учетом вышеуказанных целей задач  и на основе базисных принципов финансового  контроля определяется его структура  по видам, формам и методам.

     В российской практике финансовый контроль по типу контрольных органов традиционно разделяется на государственный и негосударственный, а последний на внутрихозяйственный, осуществляемый собственными силами предприятия, и независимый, выполняемый на договорных началах аудиторской фирмой.

     Государственный финансовый контроль может осуществляться от имени законодательных органов (представительной власти), исполнительных органов (административный контроль), судебных органов, а также министерств и ведомств в пределах состава их полномочий (например, Министерства финансов Российской Федерации, отраслевых министерств в отношении подведомственных им организаций). Приоритет в области бюджетно-финансового контроля согласно отечественному законодательству отдастся органам представительной власти.

     Исходя  из временных параметров, финансовый контроль классифицируется на предварительный, текущий и последующий.

     Предварительный контроль — наиболее рациональный способ воздействия на объект управления. Он носит предупреждающий характер и позволяет предотвратить возможные нарушения финансового законодательства и выявить дополнительные ресурсы на стадии планирования. Такой контроль особенно важен при введении в действие новых нормативно-распорядительных документов по регулированию финансовой деятельности контролируемых структур. Масштабы его использования лимитируются, главным образом, ограниченностью финансовых и трудовых возможностей контрольных органов, а также юридической необоснованностью их чрезмерного вмешательства в хозяйственную самостоятельность предприятий.

     Текущий контроль, называемый также оперативным контролем, проводится в процессе самих хозяйственных и финансовых операций. Он базируется на данных первичного учета, результатах инвентаризаций и визуальных наблюдений. Преобладающая сфера его применения — внутрихозяйственный контроль. Текущий, как и предварительный контроль, обычно не носит репрессивного характера, а способствует предотвращению правонарушений.

     Последующий контроль выражается в углубленном изучении результатов финансовой деятельности объекта за определенный период с использованием отчетной, планово-учетной документации и других источников информации. Он позволяет обнаружить недостатки предварительного и текущего контроля и дает основания для принятия радикальных решений, в том числе репрессивного характера. По его результатам корректируется стратегия развития контролируемого объекта.

     Исходя  из глубины контроля, с учетом стоящих  перед ним задач различают обследование и проверку.

     Обследование состоит в проведении экспресс-анализа финансового и имущественного состояния контролируемого объекта. Если в процессе оперативной диагностики ею финансово-хозяйственной деятельности обнаруживаются факты нарушений, то в соответствии с заключением по результатам обследования назначается тематическая, счетная, счетно-аналитическая или комплексная проверка. Проверка предполагает более глубокий контроль, чем обследование, которое рассматривается в качестве основной формы предварительного контроля.

     Тематическая проверка проводится по ограниченному кругу вопросов или одной теме с использованием необходимых для этого источников информации с помощью приемов фактического и документального контроля. Так контролируется правильность налоговых платежей, перечислений средств во внебюджетные фонды и т.п.

     Основной  формой финансового контроля является комплексная проверка или ревизия. Она характеризуется взаимосвязанным изучением деятельности проверяемой организации с участием соответствующих специалистов. В ходе ревизии проверяются первичные документы, учетные регистры, бухгалтерская и статистическая отчетность, фактическое наличие денежных средств и товарно-материальных ценностей. По результатам ревизии составляется акт, имеющий юридическую силу как источник доказательств в следственной и судебной практике.

     Обычно  ревизия проходит три стадии: организационную, исследовательскую и стадию обобщения и реализации результатов.

     Организационная стадия включает выбор объекта ревизии и ее организационно-методическую подготовку. На этой стадии формируется бригада специалистов, издается приказ руководителя контрольного органа о проведении ревизии. До выезда на объект изучаются плановая и отчетная документация о деятельности ревизуемой организации, акты предыдущих ревизий, документы тематических проверок и обследований. Разрабатываются также программа ревизии и план-график се проведения.

     Исследовательская стадия осуществляется непосредственно на ревизуемом объекте с соблюдением принципа внезапности проверки. На этой стадии выполняются контрольно-ревизионные процедуры в соответствии с программой и планами, т. с. графиками ревизии, рабочими планами ревизоров.

     Стадия  обобщения и реализации результатов ревизии включает систематизацию выявленных недостатков, документальное обоснование выводов ревизоров, составление аналитических таблиц, обобщение и изложение в акте результатов ревизии. В заключение проводится обсуждение этих результатов с руководством проверяемого объекта, что оформляется соответствующим протоколом.