Организация и особенности финансовой деятельности государственных предприятий и учреждений

Реестры распорядителей и получателей бюджетных средств  не отражают того, являются распорядители  бюджетных средств структурными подразделениями главного распорядителя  бюджетных средств или нет [53].

Во многих случаях  функции распорядителей средств  федерального бюджета выполняют  организации, находящиеся в федеральной  собственности, однако не являющиеся органами государственной власти. 

В структуре  получателей средств федерального бюджета по главным распорядителям присутствует значительное количество федеральных государственных учреждений, не относящихся к профильной деятельности соответствующих главных распорядителей, которая приведена в таблице 10.

 

Таблица 10 –  Структура получателей, включенные в реестры, но не являющиеся органами государственной власти [19]

Реестры министерств  РФ	Количество  учреждений
Минсельхоз	432
МВД, из них: - санатории  и дома отдыха - детские сады	160 51 80
МПС, из них: - детские сады	258 103
Минтранс	101
МРЭТ	99
Госстрой	91
Минэнерго	88
Министерство  образования, из них: - санатории  и дома отдыха - детские сады	3473 30 264

 

В составе сети получателей средств федерального бюджета присутствуют организации, являющиеся получателями 7-го уровня (3 организации), 6-го уровня (106 организаций), 5-го уровня (1116 организаций) и 4-го уровня (7826). Подобная ситуация порождает крайнюю сложность управления средствами федерального бюджета, не обусловленную объективными факторами. В то же время общее количество распорядителей средств федерального бюджета, в ведении которых находится один получатель бюджетных средств, составляет 627 организаций.

Таким образом, из анализа сети получателей федерального бюджета можно сделать вывод  о том, что существуют серьезные  недостатки в ее организации, выражающиеся в противоречии бюджетному законодательству, наличии чрезмерного количества организаций, выполняющих непрофильную по отношению к главному распорядителю средств федерального бюджета деятельность, неоправданной разветвленности, несогласованности с основными принципами осуществляемой реформы разделения бюджетных полномочий [19].

 

Оптимизация бюджетной  сети – мера необходимая и неотвратимая.

Цель ее –  повышение качества предоставления государственных услуг, эффективности  и рациональности использования бюджетных средств.

Первые попытки  оптимизации бюджетной сети предпринимались  в рамках административной реформы  в 2004 году, когда были обозначены государственные  инициативы по реструктуризации бюджетных  учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти.

Ряд мер, принятых Правительством РФ, касательно повышения  эффективности деятельности бюджетных  учреждений (переход на новые системы  оплаты труда, сокращение статей бюджетной  классификации, упрощение процедуры  внесения изменений в бюджетную роспись) способствовали некоторому повышению качества управления бюджетными средствами, однако это не привело к значительному росту объема и качества, оказываемых учреждениями услуг.

Существующая  в настоящее время система  бюджетных учреждений сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от принципов оптимальности и достаточности для предоставления услуг.

По сути, обеспечение  деятельности бюджетных учреждений осуществляется вне зависимости  от объема и качества оказанных ими услуг.

Кроме того, подавляющее  большинство бюджетных учреждений характеризуются высокой степенью закрытости управления – как от рядовых сотрудников, так и от потребителей услуг, а результаты их деятельности слабо оцениваются  как уполномоченными органами, так и гражданским обществом.

Сегодня сложилась  ситуация, когда поддержание и  тем более увеличение объемов  бюджетного финансирования избыточной и неэффективной сети бюджетных  учреждений нецелесообразны без  осуществления мер по реформированию и реструктуризации их деятельности.

В 2008–2009 году в  ряде правительственных документов, а также Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013 годах  необходимость повышения результативности деятельности бюджетных учреждений с целью увеличения объемов и качества оказания государственных услуг была обозначена как одна из приоритетных целей бюджетной политики.

Настоящее Бюджетное  послание подготовлено в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса РФ и содержит основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2011-2013 годах [11].

Таким образом, задачами предстоящего реформирования сети бюджетных учреждений являются:

- повышение  эффективности исполнения публичных  обязательств государства;

- оптимизация  расходов федерального бюджета;

- создание условий  для сохранения и развития  кадрового и материального потенциала  бюджетных учреждений в наиболее  гибких и адаптивных организационных  формах;

- повышение  качества финансового менеджмента  в бюджетной сфере, в том  числе улучшение системы мониторинга и контроля за результатами деятельности бюджетных учреждений со стороны федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых они находятся.

Конечной целью  реформирования бюджетной сети является повышение качества предоставления государственных услуг и эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Результатом оптимизации  бюджетной сети должно стать повышение  эффективности ее работы за счет внедрения  конкурентных принципов и экономии бюджетных средств, возникающей вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями.

Современное состояние  подведомственных федеральных бюджетных  учреждений во многом определяется их ролью в отдельных рыночных сегментах предоставления государственных услуг и ресурсной базой (материально-технические и информационные ресурсы, персонал) [20].

Повышение качества и эффективности работы бюджетной  сети на основе ее реструктуризации в  условиях ужесточения бюджетных  ограничений предполагает

 

работу по определению  перечней бюджетных учреждений:

- которым целесообразно  сохранить их нынешний статус  и подчинение;

- для которых  изменение типа обусловлено социально-экономическими  основаниями.

Организационно-правовая форма бюджетных учреждений должна быть сохранена в тех случаях, когда их деятельность ориентирована исключительно на исполнение публичных государственных (законодательно установленных) обязательств, а платные услуги ими не оказываются.

В этих случаях  должен быть установлен запрет на распоряжение внебюджетными доходами, а при их наличии вся сумма должна направляться в федеральный бюджет.

Вместе с  тем необходимо уделить внимание устранению дублирования функций федеральных  бюджетных учреждений, выявлению  учреждений со сходным профилем деятельности, но разной административной подчиненностью, включенных в реестры бюджетополучателей различных главных распорядителей.

Такое дублирование ведет не только к нерациональному  расходованию бюджетных средств, но также к неравенству условий функционирования однопрофильных бюджетных учреждений, а значит, и неравенству тех групп населения, для которых оказываются государственные услуги.

В этом случае представляется целесообразным решение об объединении  дублирующих федеральных бюджетных учреждений или преобразовании их в иную организационно-правовую форму.

К примеру, критериями оценки эффективности деятельности научных бюджетных учреждений являются: число работников, выполнявших научные  исследования и разработки (без совместителей  и лиц, работавших по договорам гражданско-правового характера), наличие основных фондов для проведения научных исследований, а также доля научных исследований и разработок в общем объеме оказанных услуг, выполненных работ [11].

Проект  Федерального закона N 308243-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон) прошел уже второе чтение. В нем речь идет о смене правового положения государственных и муниципальных учреждений.

Критериями  оптимизации федеральных бюджетных  учреждений могут быть:

- осуществление  непрофильной деятельности по  отношению к функциям главного  распорядителя (распорядителя) средств  федерального бюджета и (или) отсутствие четко определенной государственной услуги (функции);

- профиль деятельности  бюджетных учреждений, относящийся  к компетенции органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации или муниципальных  образований;

- структура и динамика финансового обеспечения деятельности федеральных бюджетных учреждений за последние три года (с учетом доли внебюджетного финансирования);

- доля доходов  от деятельности федеральных  бюджетных учреждений, связанная  с предоставлением государственной услуги;

- оказание государственных  услуг в объеме менее 50% от  потенциальной мощности, в том  числе из-за необеспеченности  ресурсами (финансовыми, кадровыми,  имуществом и проч.) или из-за  отсутствия спроса на оказываемую  услугу;

- несоответствие  качества оказываемой государственной услуги утвержденным стандартам и требованиям.

Особое значение имеют критерии ресурсной обеспеченности федеральных бюджетных учреждений:

- штатная (среднесписочная)  численность работников федерального  бюджетного учреждения (включая филиалы);

- балансовая  стоимость имущества (включая  филиалы) по состоянию на 1 января 2010;

- общее количество  потребителей государственной услуги (государственной функции) за  предшествующий трехлетний период;

- занимаемая  федеральным  бюджетным  учреждением  (включая филиалы)

 

площадь помещений, в том числе жилых, нежилых.

Оценка эффективности  использования отдельных видов  ресурсов может осуществляться исходя из:

- значения коэффициента  полезного использования площадей (отношение фактически располагаемых площадей к нормативным);

- доли недвижимого  имущества, сдающегося в аренду;

- доли арендуемого  недвижимого имущества;

- доли работников  пенсионного возраста;

- расходов на  содержание имущества в расчете  на 1 кв. м.;

- вложений в  материальную базу в расчете на 1 кв. м.;

- площади незастроенных  земельных участков.

Понятно, что  в отношении различных бюджетных  учреждений эти критерии могут быть изменены с учетом отраслевых особенностей [11].

В настоящее  время в функционировании бюджетного сектора Федеральной службы исполнения наказаний существуют следующие основные проблемы:

- сохранение  возможности для принятия бюджетными  учреждениями денежных обязательств  с превышением лимита бюджетных  обязательств и как следствие,  для накопления несанкционированной  кредиторской задолженности, ответственность за оплату которой ложится на бюджет;

- наличие возможности  распоряжения внебюджетными доходами  создает заинтересованность бюджетных  учреждений в предоставлении  платных услуг, но снижает заинтересованность  в качественном осуществлении основной деятельности;

- снижение объемов  предоставления и качества государственных  (муниципальных) услуг;

- отсутствие  оценки объема внебюджетных доходов  при определении бюджетных ассигнований  приводит к резкой дифференциации  финансового положения бюджетных учреждений.

- необходимость  содержания бюджетных учреждений, которые вполне приспособлены  к существованию в рыночных  условиях, которые производят государственные  (муниципальные) услуги на нерыночной  основе;

- действующий  механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения;

- действующий  механизм сметного финансирования  является неэффективным, поскольку  не связан с результатами деятельности  бюджетного учреждения;