Основные направления по совершенствованию казначейского контроля за расходованием бюджетных средств

Вместе с тем, в исполнении бюджета  все большую роль начинают играть коммерческие банки и образованный в 1860г. государственный банк.

Принципиально важным является и тот факт, что одновременно значительно возрастают роль и функции казначейств. А в 1896г. происходит официальное слияние казначейских касс с банковскими, и органы казначейства  начинают оказывать банковские услуги населению. На первых порах это были наименее сложные операции: размен денег, покупка и продажа билетов государственного казначейства, уплата процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, вышедшим  в тираж, и билетам государственного казначейства истекших сроков, переводные операции физическим и юридическим лицам, операции сберегательных касс, прием и выдача денег за счет учреждений государственного банка.

Но число казначейских услуг быстро росло. К концу века в добавление к основным банковским операциям казначейства начинают активно работать и с ценными бумагами – заниматься инкассированием векселей, учтенных учреждениями государственного банка, и покупкой-продажей 4% государственной ренты.

С 1899г. казначействам  также предписывается распределять в определенном процентном соотношении между государственной казной и земствами поступающие поземельные сборы. Это свидетельствует о развитии принципа самостоятельности местных бюджетов, которые являются независимыми от центральной власти. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.

К 1900г. насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве  департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим  казенным палатам. Последние сами по себе никаких доходов не собирали и денежных средств не хранили, а лишь осуществляли надзор и контроль над деятельностью казначейств. Личный состав казначейств определялся особыми штатами и распоряжениями министра финансов.

В начале XX в. значение казначейства еще более усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейств.

Предметами ведения  казначейств в то время были: прием  и хранение всех принадлежащих государственному казначейству доходов; производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов; продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свидетельств и патентов; выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых  билетов; счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу; банковские операции: открытие текущих счетов, размен денег, уплата процентов по купонам, перевод денег.

Казначейство начинает активно участвовать в государственном  кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а  также выдача коммерческих кредитов (от имени госбанка и в случае, если в данной местности отсутствовали  какие-либо банковские учреждения). Значительно увеличивается объем операций по покупке-продаже ценных бумаг. Так, на 1 января 1913г. в активах казначейства находилось ценных бумаг на сумму 16,6 млн. руб., векселей – 66,7млн. руб.

Революцией 1917г. был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Постановлением правительства в октябре 1918г. кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926г. С этого времени в стране устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая без существенных изменений просуществовала весь советский период развития государства.

Таким образом, как и  в большинстве зарубежных стран, развитие бюджетной системы и  государственных финансов прошло три  стадии:

децентрализованные территориальные  и ведомственные фонды и кассы, единый бюджетный фонд казначейства (прочиненного высшему уровню  финансовой власти); централизованная банковская кассовая система, при которой в руках банков концентрируются, и сливается государственные и банковские средства. Однако с распадом Советского Союза и реформой в Российской Федерации бюджетные средства оказались в негосударственных коммерческих банках, для которых исполнение бюджета уже не являлось приоритетным направлением деятельности. Государственные  средства превратились в кредитный ресурс для банков. Как результат, стали возникать постоянные задержки в зачислении налогов и сборов на бюджетные счета, в проведении бюджетных расчетов. Время прохождения денег до конечных получателей резко возросло. Министерство финансов в известной степени лишилось возможности контролировать движение бюджетных средств, и, соответственно, резко увеличились объемы их нецелевого использования.

Указанные обстоятельства привели к отказу от банковской системы  исполнения бюджетов и возврату к  прежней, казначейской. Сегодня она  применяется для исполнения как  федерального, так и многих региональных, и местных бюджетов.¹

1.2.Создание казначейской системы  исполнения бюджета в современной  России.

Экономическая политика государства  в основном осуществляется с помощью  финансово – кредитных рычагов,  среди которых бюджетное планирование и бюджетный процесс являются одним из основных. Полное и своевременное исполнение бюджета по доходам и расходам – одна из основных задач государства. Органом, осуществляющим контроль над исполнением бюджета на всех его этапах, сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, регулирующим отношения между бюджетами различных уровней, являются созданная в декабре 1992 г. новая структура – Федеральное казначейство Российской Федерации.

Таким образом, в начале 90-х годов  назрела серьезная необходимость в создании отдельной финансовой структуры, которая была бы способна производить и контролировать исполнение именно федерального бюджета, обеспечивала бы прозрачность движения государственных средств. Исходной идеей образования казначейства было решение сверх принципиально важных задач: создание информационной системы  необходимой для управления бюджетом, и осуществление жесткого управления бюджетом , и осуществления жесткого управленческого контроля над исполнением бюджета.

        Практическая реализация намеченного была начата с выхода Указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 "О федеральном казначействе " и постановление Совета Министров – Правительство РФ  от 27 августа 1993 г. № 864 " О федеральном казначействе Российской Федерации ".¹ Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 477 " О мерах по усилению контроля  за  исполнением средств федерального бюджета» Правительству Российской Федерации было поручено принять меры по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета:²

1. Образовать в Российской  Федерации единую централизованную  систему органов федерального  казначейства (казначейство), включающую  Главное управление федерального  казначейства Министерства финансов  Российской Федерации и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

Органы казначейства являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций, печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, несут установленную законодательством ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них задач, подчиняются своему вышестоящему органу и начальнику Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Казначейство подчиняется Министру финансов Российской Федерации.

2.  На органы  казначейства возложено выполнение  следующих основных задач:

организацию, осуществление  и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление средствами на счетах казначейства;

регулирование финансовых отношений между республиканским  бюджетом Российской Федерации и  государственными (федеральными) внебюджетными  фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными) средствами;

осуществление краткосрочного прогнозирования объемов  государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных  на соответствующий период государственных  расходов;

сбор, обработку  и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства Российской Федерации и состоянии бюджетной системы Российской Федерации;

управление  и обслуживание совместно с Центральным  банком Российской Федерации государственного внутреннего и внешнего долга  Российской Федерации;

3. В целях  укрепления бюджетной дисциплины  предоставить органам казначейства  следующие права:

производить в  министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных  учреждениях, основанных на любых формах собственности, включая совместные предприятия, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках;

получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства республиканского бюджета  Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов, а также внебюджетные (федеральные) средства;

приостанавливать  операции по счетам предприятий, учреждений и организаций (включая банки  и иные финансово-кредитные учреждения), использующих средства республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетные (федеральные) средства, в случаях непредставления (или отказа предъявить) органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием указанных средств;

предусматривать взыскание в бесспорном порядке с предприятий, учреждений и организаций средств, выделенных из республиканского бюджета Российской Федерации или внебюджетных (федеральных) средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального банка Российской Федерации;

Суммы санкций  зачисляются соответственно в доход  республиканского бюджета Российской Федерации или в государственные (федеральные) внебюджетные фонды.

4. Признать необходимым  ведение казначейством счетов государственных (федеральных) внебюджетных фондов, а также счетов по внебюджетным (федеральным) средствам государственных предприятий, учреждений и организаций.

Постановлением  Правительства РФ от 22.08.1998 N 1001 определены мероприятия по переводу в органы федерального казначейства счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (внебюджетных средств).¹

5. Установить, что  порядок и сроки проведения ревизий казначейства определяются Правительством Российской Федерации.

       6. Указ вступил в силу на  основании и в порядке, установленном  Постановлением V Съезда народных  депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. "О правовом обеспечении экономической реформы".²

Развитие  казначейской системы  исполнения бюджета  сопровождалось передачей функций и объема работы, выполняемых раннее органами ЦБ РФ, Государственной налоговой службы РФ и местными финансовыми  органами, в органы казначейства. Формирование единообразных межбюджетных  отношений явилось ключевым  условием для начала функционирования централизованной финансовой системы.

В первые годы своей деятельности казначейство столкнулось с множеством проблем в организации и исполнении федерального бюджета. Отсутствовали нормативные документы по организации бюджетного процесса, бюджет на соответствующий год утверждается в год его исполнения. Приходилось в течение  пяти месяцев  работать «вслепую», не было единого порядка учета и распределения федеральных регулирующих налогов, перечисления их на счета бюджетов всех уровней. Из-за несовершенства действующих нормативных документов у финансовых органов возникало сомнение в правильности распределения и зачисления органами казначейства причитающихся территориальным бюджетам налогов и платежей, а порой и произвольное их толкование. Отсутствовал единый порядок ведения картотеки неоплаченных платежных документов, а наличие кредиторской задолженности за федеральным бюджетом порождало ее рост. Счета бюджетных организаций были открыты в различных учреждениях банков, включая коммерческие. Учреждения банков нарушали сроки перечисления налоговых платежей в доход федерального бюджета, а также зачисления  средств  федерального бюджета на счета бюджетополучателей. Ссуды предприятиям на пополнение  оборотных средств, на конверсию военного производства и др. цели были выданы учреждениями банков по кредитным договорам,  оформленным ненадлежащим образом, без участия органов казначейства. Контроль же за их целевым использованием и соблюдением сроков возврата осуществлялся казначейством.