Основные направления по совершенствованию казначейского контроля за расходованием бюджетных средств

29 декабря 1994г. был издан приказ  Министерства финансов РФ №  177 «О бюджетной классификации», введенной в действие с 1 января 1995г.¹ В процессе формирования федерального бюджета на 1996г. был разработан и принят Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».² В 1996-1999 годах произошли изменения в налоговом законодательстве, не получившие отражения в утвержденной бюджетной классификации. Произошли также изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти. Все это потребовало приведения в соответствии сложившейся в 1996-1999 годах структуры бюджетов с действующим налоговым законодательством, структурой федеральных органов исполнительной власти с учетом перехода в 1998 г. на международную бюджетную классификацию.

Новая бюджетная классификация, действующая  до настоящего времени, утверждена приказом Министерства финансов РФ от 25 мая 1999г. № 38Н.³ Приказом Министерства финансов от 28 декабря 2001г. № 118Н с 1 января текущего года продляется срок действия приказа № 38Н с учетом изменений и дополнений на 2002г. Утвержден переработанный порядок распределения расходов по соответствующим предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов РФ.

                                                                                                        Таблица 1.2.1.

Схема исполнения  бюджета через  органы казначейства.

 

Федеральный бюджет

 

Главное управление  федерального казначейства

ОПЕРУ Банка России

 

Территориальное  управление федерального казначейства

ГРКЦ (РКЦ) ГУ ЦБ РФ

Территориальные отделения  федерального казначейства

РКЦ Коммерческие банки

Бюджетополучатели

 

К одному из первых этапов работы федерального казначейства после организационных вопросов можно отнести исполнение федерального бюджета по доходам: открытие балансовых счетов 090 (40101) «Налоги, распределенные органами федерального казначейства между различными уровнями бюджетов» и 100 (40102) «Доходы федерального бюджета»; ежедневный учет поступивших налогов и платежей; распределение и зачисление в бюджеты всех уровней (федеральный и территориальные) в соответствии с нормативами отчислении, льготами и отсрочками, предоставленными налогоплательщиками по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Улучшению ситуации с положением доходной части федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и, следовательно, решению многих социально-экономических проблем с 1995 по 1998 годы препятствовало большое количество денежных суррогатов (КНО, зачеты, льготы). Принятие статьи 44 Федерального Закона «О федеральном бюджете на 1999 год» позволило резко сократить зачисления крупными налогоплательщиками налогов и платежей самостоятельно на счета территориальных бюджетов. В соответствии с указанной статьей органы казначейства в целях обеспечения защиты интересов федерального бюджета и полноты мобилизации в нем финансовых интересов стали применять санкции к субъектам федерации, нарушающим порядок зачисления налогов  и иных доходов в бюджет.

Второй этап – исполнение федерального бюджета по расходам начинался с  момента открытия органами федерального казначейства балансовых счетов 120 «Средства  федерального бюджета». Счета открывались преимущественно в расчетно-кассовых центрах. Следующим был переход на обслуживание бюджетополучателей средств федерального бюджета через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства. Переход на финансирование через лицевые счета тормозился наличием у бюджетополучателей картотеки неоплаченных расчетных документов. Была проведена инвентаризация картотеки в учреждениях банка, что позволило значительно сократить ее размер, после чего картотека была принята в органы федерального казначейства.1999 год стал еще одним этапом становления казначейской системы. Изменился порядок финансирования расходов, связанных с предоставлением льгот реабилитированным лицам. Указанные расходы стали осуществляться за счет средств местного бюджета с последующим возмещением из федерального бюджета. Доходы от сдачи в аренду имущества научных организаций, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, государственных музеев, государственных учреждений культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности, в полном объеме стали учитываться в доходах федерального бюджета. Они стали отражаться в сметах доходов и расходов указанных организаций и использоваться в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх сумм, установленных расходов на соответствующий бюджетный год.

Органы казначейства приступили к  осуществлению кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов. В 4 квартале 1999г. введены в действие новые правила финансирования расходов федерального бюджета, предусматривающие право бюджетополучателей осуществлять расходование бюджетных средств исключительно на основании доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. В декабре того же года приступили к осуществлению финансовых операций в виде электронных платежей. Это ускорило сам процесс финансирования бюджетополучателей. Способ передачи и регламент приема (по каналам связи, на магнитном носителе и т.д.) определялись Договором.

Отличительной чертой 2000г. с точки зрения учета операций по исполнению федерального бюджета стало введение Бюджетного кодекса Российской Федерации. Положения Бюджетного кодекса позволили более четко провести черту между сферами правоприменения налогового, гражданского и бюджетного законодательства.

Казначейство получило три основных нормативно – методических документа (инструкцию о порядке ведения  учета доходов федерального бюджета  и распределения в порядке  регулирования доходов между  бюджетами разных уровней  бюджетной системы РФ; инструкцию о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства МФ РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению доходов федерального бюджета; инструкцию по ведению бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях), регулирующих деятельность всех участников всех участников бюджетного процесса. Таким образом, была сформирована законодательная и нормативная база, а самое главное,  на 1 января 2000г. было выведено нулевое сальдо, без которого очень трудно начать двигаться по четкому соблюдению  "котлового" принципа учета и распределения доходов. Новый порядок  распределения доходов по уровням бюджетной системы уже в первые месяцы после его введения позволил существенно повысить объем доходов федерального бюджета. Другим достижением стала ликвидация безденежных форм расчетов в народном хозяйстве.

При казначейской системе появились  новые объекты учета: ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, объемы финансирования, принятые бюджетные  обязательства, кассовый расход. Необходимо отметить, что в отношении учета в бюджетных учреждениях собственник (в лице государства) четко выразил свою учетную политику. В этом смысле не может быть никакой иной трактовки. Все положения учетной политики бюджетного учреждения полностью раскрыты в инструкции по бухгалтерскому учету.

Правительством одобрена концепция  функционирования единого счета  федерального казначейства, проводится эксперимент по обработки технологии централизованного на уровне УФК  учета доходов и осуществления  расходов федерального бюджета в наиболее подготовленных регионах. С переходом  на единый казначейский счет по учету доходов отделения получили возможность для более глубокого ежедневного анализа поступления, распределения и перечисления налогов и платежей в бюджеты разных уровней, соблюдения нормативов распределения.

В 2001 г. функции органов федерального казначейства дополняются выполнением  ново поставленных задач: установлен единый порядок применения мер принуждения  к нарушителям бюджетного законодательства России. В условиях массовых неплатежей,  несовершенства законодательства, а также вынужденного отказа государства от своих обязательств продолжает увеличиваться количество исков, предъявляемых к казне Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. Для решения поставленных вопросов Приказом Министерства финансов РФ от 15 мая 2001г. № 36Н определен порядок организации работы Минфина и территориальных органов федерального казначейства о взыскании на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательства федерального бюджета, утверждены правила организации работы. Указанные правила распространяются на получателей средств федерального бюджета, которым для учета операций открыты лицевые счета в органах федерального казначейства.

Следующим этапом явился перевод с декабря 2001 года средств бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности на лицевые счета в органы федерального казначейства.

Начиная с 2002 года, все участники  бюджетного процесса, действуют в соответствии с едиными правилами и процедурами, учет налогового обязательства ведется только по виду налога, а не в зависимости от того, как распределяются доходы от уплаты этого налога по уровням бюджетной системы; прекращена практика предоставления субъектами федераций отсрочек и льгот по регулирующим федеральным налогам и сборам в доли, подлежащей зачислению в бюджет субъекта федерации. В текущем году с отчетной датой на 1 октября вводится новая форма отчетов об операциях по поступлениям в бюджетную систему Российской Федерации, учитываемый органами федерального казначейства Минфина России. Данный отчет позволяет Главному управлению федерального казначейства осуществлять контроль над соблюдением нормативов отчислений доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ, а также иметь консолидированную информацию по поступлениям в консолидированный бюджет РФ, учитываемую органами федерального казначейства Минфина России.

В течение всех прошедших лет, а  также в настоящее время органы федерального казначейства осуществляют предварительный и текущей контроль на всех этапах исполнения бюджета: от принятия бюджетными учреждениями обязательств, оплата которых производится из федерального бюджета, до проверки фактического объема выполненных работ и услуг с учетом соблюдения необходимых процедур, положений по бухгалтерскому учету и отчетности в строго соответствии с бюджетной классификации РФ. Каждый полученный учреждениями рубль, независимо от цели использования подвергался и подвергается тщательной проверке.

Детальный учет расходов позволяет  в ходе исполнения бюджета в более  полной мере реализовать принцип  обязательной сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые  неизбежно возникают на этапе  его прогнозирования в условиях нестабильной экономической ситуации.

Наличие казначейской системы позволяет  на основе четко определяемых объемов  реальных потребностей наиболее рационально, селективно проводить оптимизацию  бюджетных потоков, снижать вероятность  серьезных "прорывов" в финансировании, сделать процесс исполнения бюджета плавным. ¹

 

 

 

 

 

1.3. Мировой опыт  казначейской системы исполнения  бюджета.

В различных  зарубежных странах существуют различные  системы управления государственными ресурсами. Главной целью создания таких систем является содействие оптимальному управлению государственными ресурсами. Органами, на которые возлагаются функции по управлению государственными ресурсами во многих странах, являются казначейства. Причем  роль казначейств в зависимости от бюджетной  спецификации конкретной страны может меняться от пассивной, когда казначейство лишь выделяет средства бюджетным учреждениям, согласно утвержденным им бюджетным ассигнованиям, до активной, где казначейство вправе перераспределять ресурсы, контролировать лимиты бюджетных обязательств на  оплату расходов в соответствии с заранее заданными критериями. В ряде стран на казначейство возлагаются функции по управлению государственным долгом.

Таким образом, единой модели казначейской системы  управления государственными ресурсами не существует. В каждой стране она имеет свою особенность, обусловленную экономическим состоянием страны, историческими традициями развития бюджетного устройства и процесса.¹

Государственный бюджет Франции.

Финансовая  система Франции многозвенна, но отличается высокой степенью централизации. Центральный бюджет (общий бюджет, присоединенные бюджеты различных государственных организаций, специальные счета казначейства) аккумулирует приблизительно 80 процентов доходов и расходов финансовой системы Франции.

 Казначейство  Франции является крупным игроком  кредитного рынка во Франции  и через специальные кредитные  институты, предоставляют долгосрочные  кредиты за счет бюджетных  ресурсов. Активную деятельность  казначейство Франции проводит  и по финансированию экспорта. В частности, казначейство принимает участие в кредитовании внешнеторговых сделок. Казначейство Франции, так же как и казначейства Австралии и Бразилии, управляет внутренним и внешним государственным долгом, контролирует выпуск ценных бумаг, решает вопросы объема выпуска, сроков и структуры. Казначейство осуществляет подписку на казначейские бонды, которые через систему краткосрочного кредитования перераспределяются на нужды предприятий. Государство проводит активную политику стимулирования капиталовложений в развитие наукоемких отраслей  промышленности, экспорта, создание новых рабочих мест и повышения уровня производительности труда в стране. Все это осуществляется посредством финансирования, предоставления различных льгот по долгосрочным кредитам. Казначейство за счет бюджетных ресурсов предоставляет долгосрочные кредиты через институты.

В составе казначейства Франции существует служба по иностранным  инвестициям, куда иностранные предприниматели  направляют  свои запросы на разрешение регистрации иностранной компании на территории Франции. Именно казначейство решает целесообразность регистрации иностранных компаний во Франции, принимая во внимание как экономическую ситуацию в стране, так  социальные факторы.

В США органы казначейства наделены широкими полномочиями,¹ переходят к прямым формам заимствования средств у населения для погашения государственного долга, используя современные технологии и электронный документооборот.

Используя институт казначейства, государства  все активнее начинают оказывать влияние на те сферы  финансов и экономики, в которых  изначально основную роль играли частные  компании.²