Проблемы формирования и исполнения расходной части местных бюджетов

1. СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

1.1. Сущность, функции и роль бюджета в экономической системе

Бюджет необходим всем государствам для реализации их политических, экономических и социальных функций. Слово бюджет имеет галльское происхождение.  «Бюджет» - это слово заимствовано из Англии, где канцлер казначейства приносил ежедневно в парламент мешок с деньгами и произносил речь, которая собственно и называлась «бюджет», т.е. кожаный мешок. Также кожаный мешок назывался и у французов (budget, или  ст.-фр. bougette).

С помощью бюджета осуществляется главная задача фактического сопоставления потребностей государства и средств для их удовлетворения.

Единства в понимании сущности бюджета среди ученых – экономистов не наблюдается. Разнообразные определения бюджета приводятся в зако­нодательных актах, популярных изданиях, монографиях отечественных и зарубежных авторов. В качестве примера можно привести некоторые опреде­ления бюджета.

Бюджет – это центральное звено системы финансов. Поскольку финансы – система денежных отношений, в процессе которых формируются и расходуются  денежные фонды, постольку бюджет – это система денежных отношений, в процессе которых образуется и используется централизованный бюджетный фонд. Поэтому бюджет – основной финансовый документ страны. Но сущность бюджета этим понятием не ограничивается.  

В современном экономическом словаре приведено следующее определение термина «бюджет».  Бюджет - имеющая официальную силу, признанная или принятая рос­пись, таблица, ведомость доходов и расходов экономического субъекта за определенный период времени, обычно за год. Положительным моментом данного определения является тот факт, что в нем определены объект и субъект отношений. Отрицательный момент заключается в том, что оно очень общее.

Дж. Ю. Стиглиц в работе «Экономика государственного сектора». Бюджет федерального правитель­ства — показатель движения денежной наличности, ежегодных доходов и расходов государства.

Англо-русский толковый словарь «Финансы». Бюд­жет - финансовый план, намечающий индикативные показатели доходов, расходов и т. д., организации на оп­ределенный период.

Даль В.И. Толковый словарь. Бюджет- смета, учет, расчет, роспись, счет расхода и прихода за прошлое и будущее время, государственная роспись, гадательный приход и расход за данный период.

Приведенные выше определения можно характеризовать, таким образом, что они не определяют субъекта отношений, данные определения схожи в одном – они указывают на «показатели», в первом случае движения наличности, во втором – доходов и расходов. Романовский М.В. Бюд­жет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется бюджетный фонд.

Данное определение бюджета определяет субъекта и объекта, носит в себе императивную природу, т.е. всегда присуще государству.

Бюджетный кодекс РФ.  Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного са­моуправления.

Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ».  Бюджет - форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.

Таким образом, в силу присущей понятию «бюд­жет» комплексности, его можно характеризовать с различ­ных позиций. С одной стороны, это совокупность, масса финансовых ресурсов, которыми располагает любой эко­номический субъект, будь то отдельное лицо, семья, уч­реждение, предприятие, государство. С другой стороны, бюджет - это денежные отношения по поводу формиро­вания и использования фонда денежных средств для обеспечения выполнения функций и задач государства и ор­ганов местного самоуправления.

Сущность любой экономической категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Под функциями финансов, отмечал Э.А. Вознесенский, следует понимать форму проявления общественного назначения. Поскольку бюд­жет является наиболее широкой финансовой категорией, то ему принадлежат все функции, присущие финансам:

           - образование бюджетного фонда (бюджетные доходы);

- использование бюджетного фонда (бюджетные рас­ходы);

- контрольную

Первую функцию выполняют доходы бюджета.  

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.

          1) К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

          2) К неналоговым доходам относятся:

а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

б) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

в) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

г) иные неналоговые доходы.

3) К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде:

а) финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;

б) субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций;

в) субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;

г) иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

д) безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов;

е) безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

Вторая функция бюджета принадлежит бюджетным расходам. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи, с чем бюджетные расходы охватывают всю экономику. Структура бюджетных расходов подвержена еще более частым изменениям, чем структура бюджетных доходов. Изменение соотношения между расходами на военные и социальные нужды в пользу первых отчетливо свидетельствует о тенденции спада экономического производства.

Контрольная функция бюджета предполагает создание условий для осуществления контроля. Эта функция сосуществует одновременно либо с первой функцией, либо со второй. Контрольная функция обусловливает возможность эффективного воздействия государства на все экономические процессы. 

Роль бюджета в  экономике обуславливается в первую очередь значительными объемами перераспределяемых через бюджетную систему денежных средств.

Существуют три вида бюджетного перераспределения.

1) Межотраслевое перераспределение.  Обеспечивает реализацию финансовой и экономической политики государства на основе бюджетного финансирования определенных отраслей, ресурсами для которого выступают обязательные платежи предприятий других отраслей в бюджетную систему.

2) Межтерриториальное перераспределение. Реализуется с целью обеспечения определенного уровня оказания государственных услуг гражданам на всей территории страны и выравнивания социально-экономического развития регионов путем предоставления отдельным территориям, не обладающим достаточными собственными ресурсами для финансирования минимальных расходов, средств из вышестоящего бюджета.

Для этого создается фонд финансовой поддержки нижестоящих бюджетов или же несколько различных по назначению фондов, порядок формирования и использования которых устанавливается органом исполнительной власти соответствующего уровня. Условием эффективного межтерриториального перераспределения является наличие единых стандартов определения потребности в финансовой помощи, которые утверждаются для всех нижестоящих бюджетов. В противном случае возникает опасность субъективизма при принятии решений и нарушения принципа равенства прав территорий одного уровня.

3)Перераспределение между категориями населения. Предполагает перераспределение денежных  средств в виде налогов, взимаемых с физических лиц с более высоким уровнем дохода, в пользу менее обеспеченных, социально незащищенных категорий граждан.

Финансовая помощь  населению  поступает в виде целевых субсидий на осуществление определенных расходов (жилищные субсидии) или регулярно выплачиваемого дохода гражданам (пенсии, пособия по безработице, стипендии и т.п.). Финансовые средства, предоставляемые бюджетом гражданам, определяются в российском бюджетном законодательстве как трансферты населению.

В условиях экономики переходного периода необходимость государственной поддержки населения объективно возрастает. Это связано со снижением реального уровня доходов вследствие инфляции, ростом безработицы.

Роль и значение бюджета в экономике  определяются объективными и субъективными факторами.

Объективными факторами является:

1) уровень развития производственных сил. Чем выше уровень развития хозяйствующих субъектов в национальной экономике, тем более устойчивой является доходная база бюджетной системы и тем более прогнозируемыми становятся бюджетные расходы;

2) экономические особенности национального хозяйства. Определяются преобладанием в стране той или иной формы собственности;

3) социально-демографические особенности. Речь идет о совокупности таких характеристик, как численность и половозрастная структура населения, распределение рабочей силы по территориям, уровень реальных денежных доходов населения.

Субъективными факторами являются:

1)Тип государства. В рыночной экономике бюджет выступает как инструмент реализации государственных функций, которые охватывают ограниченный перечень общественных, корпоративных и личных интересов;

2)Политика правительства в конкретном периоде. Это наиболее сложно прогнозируемый фактор. Как правило, государственный бюджет, являясь основным централизованным фондом власти, используется в соответствии с приоритетами, определенными правительством. Преемственность этих приоритетов служит залогом эффективного использования бюджета, но для этого необходим определенный уровень развития демократии в обществе и общественный контроль за деятельностью государственного аппарата.

Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных, приоритетных отраслей народного хозяйства, бюджет играет большую роль в перераспределе­нии национального дохода между отраслями. Через бюд­жет доходы более рентабельных отраслей перераспределя­ются в отрасли с низкой рентабельностью (например, из про­мышленности в сельское хозяйство). Содержание за счет бюджетного фонда учреждений и организаций непроизвод­ственной сферы играет большую роль в воспроизводстве рабочей силы. Кроме того, через бюджет перераспределяют­ся доходы между административными территориями (субъекты Федерации). И наконец, различные хозяйствующие субъекты могут получить бюджетное финансирование. Таким образом, че­рез бюджет перераспределяется до 30-40% национального дохода.

Бюджетные доходы, сокращая долю денежных средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, сдерживают экономическую активность определенных от­раслей. И наоборот, бюджетное финансирование, субсидиро­вание предоставляют дополнительные возможности для раз­вития приоритетных отраслей в соответствии с потребнос­тями общества. Субвенции, трансферты играют большую роль в перераспределении валового национального продукта меж­ду территориями, способствуют выравниванию уровней их экономического и социального развития. Таким образом, бюджет необходим государству для обеспечения объективных потребностей в денежном фонде, служащим для выполнения его экономической, социальной и политической функций. Значимость бюджета в макроэкономическом регулировании предполагает проявление особого внимания к возможности реализации принципов построения бюджетной системы РФ, регламентированных Бюджетным кодексом.

1.2 Понятие, место и роль местных бюджетов в системе РФ

  Бюджетный Кодекс РФ дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Феде­рации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бю­джетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетное устройство Российской Федерации опре­деляется ее государственным федеративным устройством и закреплено Конституцией Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ «Российская Фе­дерация - Россия есть демократическое федеративное пра­вовое государство с республиканской формой правления».

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов четырех уровней:

Первый уровень: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

Второй уровень: бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

Третий уровень: местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

Четвертый уровень: бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляет консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.