Проблемы формирования и исполнения расходной части местных бюджетов

Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии районов характеризуется следующим.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в которой записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Создание финансовой базы – главная роль местных бюджетов.

Во-вторых, формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие района.

В-третьих, с помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий.

В-четвертых,  имея в распоряжении финансовые средства, органы муниципальной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы.

В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти, могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач развития региона и приоритетных отраслей.

Порядок формирования местных бюджетов определен Бюджетным кодексом РФ.

Формирование и исполнение местных бюджетов основывается на принципах: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

Доходная часть местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятель­ности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зави­сит прочность и надежность всей системы. Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития региона, обеспечивая финансирование основной сети дошкольных учрежде­ний, школ, медицинских и социальных учреждений.

После вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ (с 01.01.2006г.)  местные бюджеты разделены на два уровня. Это - поселения (городские и сельские) и муниципальный район. Закон предполагает также наличие городских округов (компетенция которого включает в себя компетенцию поселения и муниципального района), а также внутригородских территорий города федерального значения как муниципальных образований, следовательно, бюджетная система четырехуровневая.

Сущность местного бюджета как экономической категории реализуется че­рез распределительную и контрольную функции. Распределительная функция заключается в том, что благодаря ей происходит концентрация денежных средств в руках органов местного самоуправления и их использование с целью удовлетворения социально-экономических потребнос­тей на подведомственной им территории. Кроме того, с помощью этой функции можно определить, на сколько своевременно и полно финансовые ресурсы по­ступают в расположение органов местного самоуправления и каким образом фактически складываются пропорции в распределении местного бюджетного фонда. Содержание функции определяется процессами перераспределения фи­нансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производ­ства.

Выделение муниципального уровня в структуре бюджетного устройства объясняется тем, что муниципальные бюджеты имеют свою специфику по сравнению с бюджетами федерального и субфедерального уровней. Бюджеты всех уровней существуют как относительно автономные, самостоятельные компоненты бюджетной системы. Существование общегосударственного бюджета обусловлено фактом существования государства как конкретного органа управления территориальной общностью. Выделение муниципальных бюджетов объясняется наличием внутри государства отдельных муниципальных образований, которые управляются органами местного самоуправления, отделенными от государственной власти. Необходимость общегосударственного бюджета вызвана потребностью государства в централизованном фонде денежных средств, за счет которого финансируются федеральные расходы исходя из круга функций правительства. Необходимость муниципальных бюджетов объясняется потребностью органов местного самоуправления в фонде денежных средств, за счет которого возможно финансировать расходы исходя из круга вопросов местного значения

1.3. Понятие и структура расходов местных бюджетов

Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Понятие «расходное обязательство» было введено в БК РФ в 2004 г. в связи с реформой разграничения полномочий. С 2008 г. предусматривается поэтапное расширение его применения как базового понятия бюджетного законодательства, имея в виду что расходные обязательства имеют разную правовую природу.

Методология формирования расходов бюджетов значительно меняется в условиях необходимости повышения результативности бюджетных расходов. Этому посвящены кардинальные изменения, введенные 63-ФЗ, предусматривающие повышение самостоятельности бюджетных учреждений при распоряжении выделенными им бюджетными средствами. Введен целый ряд новых терминов, среди которых  бюджетные ассигнования — это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

- оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

- социальное обеспечение населения;

- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;

- предоставление межбюджетных трансфертов;

- предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

- обслуживание государственного (муниципального) долга;

- исполнение судебных актов по искам к РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Основными из этого перечня являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг и бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения (включающие в том числе бюджетные ассигнования на исполнение публичных обязательств). При этом определяется, что:

- государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам — услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления);

- государственное (муниципальное) задание — документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг;

- публичные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации);

- публичные нормативные обязательства — публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств — это используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Таким образом, создается правовая основа для формирования в качестве базовой единицы бюджетного процесса связки: «расходное обязательство — бюджетное ассигнование — государственное (муниципальное) задание».

Бюджетная классификация представляет собой необходимый инструмент управления бюджетным процессом в любом государстве.

Бюджетная классификация РФ — группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация современной России неоднократно реформировалась. Так, с 2005 г. была введена новая бюджетная классификация, которая направлена на:

- переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

- приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

- согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Основные изменения заключались в следующем:

- исключение расходов на капитальные вложения (государственные инвестиции) из функциональной классификации расходов и включение их в состав экономической классификации расходов;

- распределение расходов на руководство и управление в установленной сфере деятельности по соответствующим разделам и подразделам функциональной классификации расходов;

- разделение расходов в сфере науки на расходы на фундаментальные исследования (раздел общегосударственных вопросов) и расходы на прикладные научные исследования с включением расходов на прикладные научные исследования в соответствующие разделы функциональной классификации расходов;