Проблемы формирования и исполнения расходной части местных бюджетов

3.ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ РАСХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТА МО ГОРОД НИЖНИЙ ТАГИЛ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Законодательно установленные подходы к территориальной организации местного самоуправления стали основой для разграничения расходных полномочий между уровнями власти и установления общих принципов организации межбюджетных отношений и механизмов взаимодействия между региональным и муниципальным уровнями для предоставления местным бюджетам финансовой помощи.

Созданные на сегодняшний день система межбюджетных отношений не в полном объеме обеспечивает условия для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Процесс формирования проектов бюджетов муниципальных образований происходит в условиях существования ряда проблем, большая часть из которых носит системный характер и обусловлена в основном действующим законодательством Российской Федерации и несовершенством межбюджетных отношений между региональным и местными органами власти.

Это, прежде всего:

1. Низкая обеспеченность муниципальных образований собственными и закрепленными доходными источниками. Одним из основных источников местных бюджетов являются средства вышестоящего уровня (межбюджетные трансферты), неподконтрольные муниципалитетам.
2. Местное самоуправление в реальных условиях практически лишено собственной экономической основы саморазвития. Перечень налогов, их база и ставки определяются федеральным законодательством. Органы местного самоуправления практически не имеют возможности вводить на своей территории новые налоги.

Ставки платы населения по местным налогам (налог на землю, налог на имущество физических лиц) во избежание возникновения социальной напряженности не могут быть одномоментно введены на уровне их предельных величин, установленных законодательством Российской Федерации. Процесс доведения этих ставок до максимального значения должен носить постепенный характер по мере роста благосостояния населения и требует определенного времени. Налоговые платежи предприятий и организаций города, связанные с результатами их деятельности, в том числе превышающие плановые показатели, поступают только в вышестоящие уровни бюджетов.

3. Общий недостаток финансовых ресурсов местных бюджетов для
   решения вопросов местного значения, установленных законодательством
   Российской Федерации. Практика показывает, что потребность муниципальных образований в бюджетных средствах обеспечивается практически наполовину, то есть реальный дефицит составляет 100% (при реальном фактическом профиците федерального и регионального бюджетов). Это подтверждено данными Счетной палаты Российской Федерации, согласно которым реальные потребности в расходах муниципальных образований превышают их доходы в 2 раза.

Видимость сбалансированности бюджетов муниципальных образований объясняется вынужденной мерой принятия в ряде случаев бездефицитных бюджетов из-за отсутствия реальных источников финансирования покрытия дефицита, а также невозможностью принятия высокодефицитных бюджетов в связи с установлением законодательством Российской Федерации соответствующего ограничения.

4. Отсутствие четкого и прозрачного единого механизма оценки потребности бюджетов в финансовых ресурсах, обеспечивающих решение вопросов местного значения в полном объеме и качественное предоставление услуг.
5. Расширение перечня вопросов местного значения, увеличивающего объем расходных обязательств муниципальных образований, без соответствующего закрепления за местным бюджетом необходимых дополнительных доходных источников.

Считаем, что для решения вышеуказанных проблем необходимо на федеральном уровне разработать и ввести в действие механизм точного определения расходных обязательств муниципальных образований, а также пересмотреть в связи с этим закрепленные за местными бюджетами местные налоги и постоянные нормативы отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, на развитие налоговой базы которых имеют непосредственное влияние органы местного самоуправления (налог на прибыль, налог на доходы физический лиц, налоги на совокупный доход, имущественные налоги).

Несовершенство действующей системы межбюджетных отношений в области проявляются в том, что при расчете межбюджетных трансфертов методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований не предусматривается (или предусматривается не в полном объеме) расходные полномочия:

                  на организацию транспортного обслуживания населения;

                  на строительство (капитальный ремонт) автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

                  на организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

                  на организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда.

Расходные полномочия на капитальный ремонт жилищного фонда учитываются только в части площади нежилых помещений, а на организацию строительства жилого фонда - только в части обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями по договорам социального найма;

                  на мероприятия по переселению граждан из ветхого жилого фонда после его сноса;

                  на осуществление функций центров административных округов, учитывающих расходы этих центров по организации транспортного обслуживания жителей административных округов, приезжающих в административный центр, на капитальный ремонт и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, на проведение благоустроительных работ (по аналогии с областным центром);

                  на проведение капитальных ремонтов бюджетных учреждений. Учтенные рамками межбюджетных отношений расходные полномочия обеспечивают только выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и расходы на коммунальные услуги. При этом удельный вес заработной платы в бюджетных учреждениях достигает 76%.

Кроме этого не учитываются в полном объеме трансферты:

-              на компенсацию расходов предприятий коммунального комплекса по увеличению стоимости коммунальных услуг населению в связи с введением вышестоящими органами власти ограничений по оплате этих услуг и утверждением ими тарифов на коммунальные услуги;

-              на погашение задолженности местных бюджетов по расчетам с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, накопленной за прошлый период из-за недостатка денежных средств.

Конкретные предложения муниципальных образований о необходимости учета тех или иных расходных полномочий ежегодно представляется в Министерство финансов Свердловской области при согласовании расчетной базы по доходам и оценки расходных полномочий к проекту бюджета на очередной финансовый год для определения размера финансовой помощи из областного бюджета муниципальным образованиям.

Опираясь на результаты проведенного анализа формирования бюджета муниципального образования можно предложить следующие пути по решению проблем в этой области:

- Разработать минимальные государственные стандарты, нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг и единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Ввести в действие указанную нормативную базу федеральным законом;

- Законодательно закрепить объективные формулы финансового выравнивания доходов муниципальных образований на региональном уровне;

- Ввести в Бюджетный Кодекс Российской Федерации четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней.

- Необходимо на уровне Правительства РФ разработать и принять нормативные документы, устанавливающие жесткую дисциплину при оказании услуг предприятиями – монополистами.

Затраты на финансирование жилищно-коммунального хозяйства в настоящее время занимают значительную долю в расходах региональных и местных бюджетов. Вместе с тем в стране отсутствуют единая политика в сфере регулирования услуг естественных монополий и государственный контроль за действиями региональных подразделений Гаспрома и других монополистов. Это приводит к серьезным проблемам во взаимоотношениях региональных и местных органов власти с предприятиями – поставщиками электрической и тепловой энергии.     

Что касается бюджетных учреждений, то прослеживается такая проблема, как составление смет, не исходя из реальных возможностей бюджета. То есть сначала анализируются потребности и составляются сметы, а затем смотрят может ли бюджет обеспечить финансирование.

Можно сказать, что отсутствует контроль за деятельностью муниципальных предприятий. Основные нарушения - завышение объемов работ и услуг для населения и предъявления их к возмещению из бюджета, необоснованное завышение фактических затрат, выплата окладов управленческому персоналу  и списание материалов сверх утвержденных норм, включение НДС к возмещению из местного бюджета  и т.п., что естественно отрицательно влияет на бюджет в целом 

Таким образом, решение проблем местных бюджетов зависит как от совершенствования законов федерального и субфедерального уровня, так и от непосредственной деятельности органов местного самоуправления.

К проблемам решение которых напрямую зависит от деятельности органов местного самоуправления можно отнести следующие:

1)Необходимо решить вопрос о создании контрольного органа муниципального образования – счетной палаты. Существующая система контрольных органов в муниципальном образовании (контрольно-ревизионное управление и отдел казначейского исполнения бюджета при финансовом управлении, а так же контролеры-ревизоры при главных распорядителях кредитов) решают частные локальные задачи, определенные их должностными инструкциями. Они проводят ревизии финансово-хозяйственной деятельности и осуществляют тематические проверки отдельных муниципальных учреждений и предприятий. Однако, на сегодняшний день, в городе не существует контрольного органа, который смог бы провести полную ревизию исполнения бюджета, выявить соответствие действующей нормативной базе, дать экспертную оценку правомочности действий отдельных должностных лиц, ответственных за исполнение бюджета.

2)                 Создание службы заказчика, которая поможет наладить оперативный контроль за деятельностью муниципальных предприятий.

3) Провести  мониторинг сети получателей бюджетных средств, для выявления возможности  административного и финансового переподчинения, с целью соблюдения принципов отраслевого финансирования, рассмотрение путей ликвидации и объединения бюджетных учреждений, чья деятельность дублируется или неэффективна.

Автором предлагается следующие:

Следует пересмотреть сеть бюджетных учреждений здравоохранения города. Автором предлагается провести оценку сети получателей средств местного бюджета по признаку «бюджетные учреждения с неэффективным использованием площадей, низкой работой койки» по детским санаториям здравоохранения. Исходные данные представлены в таблице 7:

Таблица 7

Динамика работы койки в год за период 2007 – 2008 г.г.