Управление персоналом в сфере государственной и муниципальной службы

В соответствии с Федеральным законом и этими  Указами Президента Российской Федерации:

• более широко станут применяться процедуры конкурсного отбора при поступлении на государственную службу;
• для повышения ответственности государственных служащих. вводится должностной регламент. Он включает в себя: квалификационные требования, предъявляемые к служащему; а также перечень вопросов, по которым служащий вправе самостоятельно принимать решения; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям; показатели эффективности служебной деятельности и др.;
• вместо квалификационных разрядов установлены классные чины, их присвоение будет осуществляться по результатам сдачи квалификационных экзаменов;
• для определения соответствия государственного служащего занимаемой должности один раз в три года он будет проходить аттестацию;
• устанавливается единый порядок формирования кадрового резерва.

В законе содержатся также положения по обучению действующих  государственных служащих, что позволит на практике:

• нормативно закрепить основания для направления государственного служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку;
• установить прямую зависимость карьерного роста кадров с результатами получения ими дополнительного профессионального образования, что будет способствовать повышению мотивации государственных служащих к обучению;
• ввести единый для государственных органов всех ветвей власти порядок планировании и размещения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование государственных служащих.

В соответствии с рассмотренными выше положениями новых нормативно-правовых актов, особые задачи стоят перед системой дополнительного профессионального образования государственной службы. Во-первых, следует отметить, что сама система находится на этапе реформирования, что подразумевает поиск и применение новаций в данной области. Во-вторых, система дополнительного профессионального образования должна встраиваться в качестве одного из ключевых блоков в процесс формирования системы непрерывного образования государственных служащих.

В настоящее  время потенциал подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных  и муниципальных служащих по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление» включает Российскую академию государственной службы (РАГС) и работающие в ее системе 9 региональных академий, 40 филиалов и 11 представительств этих учреждений, а также 3 института повышения квалификации. В этих организациях, а также в 74 подведомственных образовательных учреждениях (ПОУ) с охватом 65 регионов, за год проходят подготовку кадров и повышение квалификации более 65000 человек, повышение квалификации, переподготовку более 15000 человек. Помимо этих структур, относящихся к системе РАГС, сегодня в России свыше 100 разных по статусу, форме и направленности высших учебных заведений и их филиалов и отделений, а также около 150 научно-образовательных центров и центров дополнительного профессионального образования одновременно осуществляют подготовку, переподготовку и повышение квалификации по специальности «Государственное и муниципальное образование».

Тем не менее, данная система, на наш взгляд, работает недостаточно эффективно. Например, в таблице 7 мы провели анализ соответствия предлагаемых РАГС учебных программ в области доподнительного профессионального образования государственных служащих (осуществляемых на бюджетной и платной основе Отделением профессиональной переподготовки государственных служащих, Институтом повышения квалификации государственных служащих, Отделением профессиональной переподготовки и повышения квалификации научно-педагогических и руководящих кадров, Международной школой управления "Интенсив", Учебно-научным центром по управлению земельными ресурсами "Земля" РАГС)³⁸ основным направлениям деятельности государственных органов исполнительной власти субъектов РФ.³⁹

Как следует  из таблицы 7, приоритет в подготовке государственных служащих отдается таким направлениям, как: внутриорганизационное (аппаратное) управление (15 программ), управление социальной сферой (11 программ), управление персоналом госслужбы (9 программ) и международные связи (6 программ). Около 20 программ носит общий характер (социология управления, психологические вопросы управления и т.п.).

Таблица 7.

Программы подготовки специалистов в РАГС

Основные (укрупненные) направления деятельности органа исполнительной власти субъекта РФ	Отделение профес. переподго- товки	ИПК госслужа- щих	ОПП и  ПК	МШУ «Интенсив»	УНЦ «Земля»	Итого
	Количество учебных  программ
1. Реализация общей политики жизнеобеспечения региона.	1	1	1	-	-	3
2. Разработка и реализация  общей концепции и стратегии  социально–экономического развития  региона.	2	2	-	-	-	4
3. Обеспечение правовой  политики на территории региона.	2	2	1	-	-	5
4. Обеспечение безопасности  жизнедеятельности населения.	2	1	-	-	-	3
5.Управление социальной  сферой (соц. защита, образование,  здравоохранение, культура, миграционная  политика, занятость и пр.).	3	4	4	-	-	11
6. Реализация финансово-инвестиционной  политики. Налоговая политика.	4	3	1	-	-	8
7. Развитие промышленности, сельского хозяйства, науки и  предпринимательства.	2	1	-	-	-	3
8. Функционирование  и развитие городского хозяйства  и жилищно-коммунального комплекса.	-	-	-	-	-	-
9. Развитие  потребительского рынка. Региональный маркетинг и региональная логистика.	-	-	-	-	-	-
10. Взаимодействие с органами МСУ.	-	-	-	-	-	-
11. Энергетика, транспорт, дорожное  хозяйство, строительство, связь.	-	-	-	-	-	-
12.Землепользование.	-	-	-	-	5	5
13. Внутриорганизационное (аппаратное) управление. Управление госслужбой. Госконтроль	5	5	5	-	-	15
14. Кадровая политика. Управление персоналом госслужбы.	2	2	2	-	-	6
15. Информирование населения.  Социальная реклама. Организация  приема населения. СМИ.	2	1	-	-	-	3
16. Коллегиальные формы управления.	3	2	1	-	-	6
17. Внешние связи (межрегиональные  и международные).	1	1	-	-	-	2
18. Природопользование и экология	-	-	-	-	-
Общие курсы	4	6	2	8*	-	20

Примечание. * - курсы для работников предприятий.

 

Вместе с  тем, имеется ряд важнейших направлений деятельности региональных органов государственной власти (в таблице отмечены курсивом), целевое направление по которым (в системе дополнительного профессионального обучения) не проводится.

Таким образом, совершенствование системы дополнительного профессионального образования государственных служащих является важнейшим и ключевым направлением административной реформы.

 

 

 

Глава 8. Проблемы и методы оценки результатов деятельности персонала  государственной и муниципальной  служб. Аттестация служащих

 

Оценка персонала относится, несмотря на свою значимость, к одной из наименее разработанных функций в управлении персоналом. Это мнение совершенно не противоречит существованию огромного  количества различных методик диагностики  и оценки. Эта задача решается различными методами и путем применения разнообразных процедур.⁴⁰ Проблема заключается в нерешенности ряда принципиальных вопросов, связанных с оценкой реальных результатов деятельности, выбором ее критериев и оценочных эталонов (стандартов). Эта и другие проблемы приводят к тому, что применение даже достаточно сложных и изощренных оценочных процедур не приводит к сколько-нибудь значительным полезным результатам в практической деятельности служащих.

Наиболее сложной и проблемной задачей в оценке персонала является оценка результатов деятельности. Действительно, в большинстве подходов к оценочным процедурам, в том числе проводимых в рамках аттестации кадров (как процедуры, нормативно закрепленной в законодательстве), практически отсутствуют достаточно надежные и универсальные механизмы подобной оценки. К причинам этой ситуации можно отнести:

• Сложность самих объектов управленческого воздействия, обуславливающая затруднения в определении надежных показателей полезности (эффективности) различных управленческих решений (как в качественных, так и в количественных аспектах).
• Сильное влияние на возможную оценку результатов труда государственных служащих факторов изменений окружающей среды и системы ценностей (т.е. своевременное и полезное решение, принятое, например, три месяца назад, может быть неактуальным сегодня), в связи с чем трудно накопить объективную базу оценок.
• Отсутствие, за редким исключением, специальных аналитико-прогностических служб, занимающихся изучением причин и следствий принимаемых управленческих решений.
• Недостаточный, во многих случаях, уровень управленческой компетентности, несистемность мышления тех, кто в силу своего должностного статуса мог бы выступить в роли эксперта-оценщика.
• Слабая информационная база, не позволяющая сравнить уровень и последствия принимаемых управленческих решений в различных властных структурах и регионах.

В целом можно сделать заключение, что подход, основанный на выделении  функций служащих и их последующей  оценки (лежащий в основе большинства  широко применяющихся диагностических и аттестационных процедур, типа «Оценки деловых и личностных качеств») схоластичен, не дает представления о конечных результатах деятельности оцениваемых и, соответственно, мало полезен для аттестации. Ибо многие управленческие решения и действия государственного и муниципального служащего органично включают в себя исследовательский, аналитический, информационный, социотехнический, организационный, технологический и прочие аспекты, оценка которых требует принципиально иных подходов.

Поэтому предлагается иной подход к оценке деятельности чиновников. Согласно этому подходу, при оценке управленца надо учитывать шесть следующих блоков (см. рис 8):

 

 

 

 

Рис.8. Основные элементы оценки чиновников на основе анализа управленческих решений.

 

Цель (синонимы: назначение, целевая функция, требования к конечному результату и др.), как правило, жестко задана и закреплена в регламентах (положении о структурном подразделении, должностной инструкции и т.п.). Говоря об определении целевого назначения конкретной должности (структурного звена), необходимо учитывать следующие требования:

1. Разделение целей на текущие и перспективные (цели развития).

Первые определяют требования к  поддержанию заданного режима деятельности, соблюдению установленных сроков, ресурсов и т.п. Они должны быть регламентированы в текущих планах и других документах.

Перспективные цели определяют желаемые результаты, которых надо достичь  для улучшения исходного состояния  объекта воздействия к определенному  сроку. При этом необходимо выдерживать условие, чтобы улучшение объекта воздействия (достижение результата) не осуществлялось за счет ухудшения других объектов. Эти цели должны также быть определены в программах, стратегических планах и пр.

2. Поставленные цели предопределяют действия, которые должны быть выполнены, выступая в виде критериев (эталонов, ориентиров и т.п.), с которыми сопоставляются фактически достигнутые результаты организационно-управленческой деятельности.
3. Поставленные цели должны быть ориентированы вовне. Это требование означает, что цели администрации должны быть ориентированы непосредственно на развитие подведомственной органу власти территории и опосредованно - на интересы и цели развития территории вышестоящего уровня административной таксономии. Цели структурных звеньев – непосредственно на цели администрации.

При этом необходимо учитывать, что  должны быть поставлены и внутренние цели, ориентированные на улучшение функционирования самой администрации, министерства, комитета, то есть, на внутриведомственную (аппаратную) работу.

4. Цели должны быть выполнимыми и «подсказывающими» направление действий, являясь основой и стимулом достижения конечных результатов. Тем самым, обеспечивается возможность ввести показатели, позволяющие измерить, оценить и определить эффективность (полезность) работы администрации, структурных звеньев и каждого должностного лица.
5. Цели должны быть сформулированы корректно (то есть так, чтобы нельзя было допустить различных толкований)¹.

Ситуация, требующая принятия управленческих решений, является одним из наиболее вариативных элементов, с трудом поддающимся классификации и регламентации.

Вне зависимости от отнесения ситуации к какому-либо классификационному разряду, необходимо учитывать, что для принятия того или иного управленческого  решения ситуация должна содержать в себе определенный проблемный элемент (противоречие, конфликт, недостаток и т.д.), требующий своего разрешения (целенаправленного изменения ситуации) с участием (непосредственным или опосредованным) государственных и муниципальных служащих. Поскольку основную часть ситуаций описать в регламенте деятельности не представляется возможным, рекомендуется в один из его разделов включить краткую информацию о 4-5 наиболее типичных проблемах в работе, с которыми периодически придется встретиться должностному лицу и которые необходимо преодолеть для ее выполнения. Также в регламенте отмечаются возможные нештатные ситуации, требующие принятия соответствующих решений.

Управленческое  решение может быть столь же вариативным, как и сама ситуация, поэтому объективно оценивать воздействие должностного лица на имеющуюся ситуацию можно по наблюдению за тем, как ситуация изменяется (то есть по результату решения). На практике целесообразно рассматривать ситуации в комбинации с принимаемыми решениями. Подобное сочетание (которое можно обозначить как «ситуативное решение») должно быть центральным и ключевым в оценке результатов деятельности государственных и муниципальных служащих, в том числе при проведении их аттестации. Обычно управленческие решения анализируются по критериям полезности, ориентации на цель, сдвигу в область воздействия, адресности, сбалансированности (ненанесения ущерба сторонним субъектам и объектам), подкрепленности ресурсами.

При этом следует учитывать то, что могут встречаться и такие ситуации, когда наиболее оптимальным способом их разрешения может быть отсутствие в определенный отрезок времени какого-либо действия, которое, по аналогии с отдельными ситуациями в игровых видах спорта, можно определить, как «управленческую паузу».