Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

Законодательство  Российской Федерации 
о туристской деятельности

Туризм - наиболее динамично развивающаяся отрасль  мировой экономики. По данным Всемирной  туристской организации и Международного валютного фонда, в мировом экспорте товаров и услуг туризм с 1998 г. занимает первое место (532 млрд долларов США, или 7,9 процента от 6738 трлн долларов США), обогнав автомобильную промышленность, производство химических продуктов, продуктов питания и др. В последние десятилетия средние темпы роста туризма составили семь процентов в год, что намного выше среднегодовых темпов роста мировой экономики в целом. Доля России на мировом туристском рынке, несмотря на ее высокий туристский потенциал, составляет около одного процента. Количество приезжающих в нашу страну иностранных гостей с деловыми, туристскими и частными целями на сегодняшний день равно 7,4 млн человек*(1).

Расширение туристских связей и туристской деятельности, многоукладность  экономики российского туризма  определяют важность правового обеспечения сферы туристского обслуживания. Многие годы туристская деятельность, оказание туристских услуг не имели законодательного регулирования, что порождало нецивилизованное развитие туристского рынка. С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации возникла известная стабильность в регулировании складывающихся в результате реформ отношений.

Имущественные отношения  в сфере туризма с принятием  второй части Гражданского кодекса  РФ были урегулированы главой 39 "Возмездное оказание услуг" (ст.779-783).

Туристская услуга в России как юридический факт существует давно. С принятием нового гражданского законодательства тысячи отечественных  туристских организаций и индивидуальных предпринимателей, а также сотни  иностранных туристских фирм нуждались  в специальном государственном акте, который исключил бы стихийное нормотворчество и, наряду с нормами гражданского и предпринимательского права, непосредственно регулировал бы туристскую деятельность, обеспечивая цивилизованное оказание услуг.

Таким актом мог быть федеральный закон о туризме, проекты которого активно разрабатывались начиная с 1991 года. Однако формирование правовой базы российского туризма началось не с закона.

25 апреля 1994 года был принят  Указ Президента РФ N 813 "О дополнительных  мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма". В Указе было сказано: "Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации". Следующим Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 года N 1284 "О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации" была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В ней среди мер по развитию туризма названы такие, как включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике. В Концепции намечен ряд организационных мер по активизации государственной политики в сфере туризма, созданию правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.

С учетом названной Концепции  была разработана и 26 февраля 1996 года утверждена Постановлением Правительства РФ N 177 Федеральная целевая программа "Развитие туризма в Российской Федерации". Программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране на ряд лет.

24 ноября 1996 года Президент  РФ подписал Федеральный закон  "Об основах туристской деятельности  в Российской Федерации" N 132-ФЗ. Закон провозгласил туристскую  деятельность приоритетной отраслью  экономики России; установил принципы государственного регулирования туристской деятельности; определил способы государственного регулирования и ряд правовых институтов в сфере туризма: лицензирование, стандартизация, сертификация, права и обязанности туриста, безопасность туризма и др.; закрепил структуру договора по оказанию туристских услуг; решил ряд важных правовых и организационных вопросов.

Закон определил основные понятия, используемые в сфере туризма. Так, туризм определяется как временные  выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания; тур - комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, а также услуги гидов-переводчиков и другие услуги, предоставляемые в зависимости от целей путешествия; туристский продукт - право на тур, предназначенное для реализации туристу; туристская деятельность - туроператорская и турагентская деятельность по организации путешествий*(2).

Законодательные понятия  являются, по существу, правовыми регуляторами туристской деятельности. Заметим, что  все они со ссылками на Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" помещены в Большом юридическом словаре*(3).

Оказание туристских услуг  есть предпринимательская деятельность. Отношения между гражданами (туристами) и предпринимателями (туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями) регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско-правовых договоров.

Большинство норм Закона о туризме регулируют отношения между туристскими организациями и гражданами по поводу оказания туристских услуг. Следовательно, гражданско-правовая сущность этих норм бесспорна. Гражданское законодательство, в соответствии с Конституцией РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации (п."о" ст.71), равно как и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики и другие положения, определяющие правовые рамки предпринимательской деятельности (п."ж" ст.71).

В этой связи вряд ли оправданно наделение субъектов Российской Федерации правом принимать свои законы, регулирующие туристскую деятельность. Здесь законотворчество сводится по существу к дублированию либо введению статей, не имеющих нормативного значения, повторению норм государственных стандартов и т.д. Практическое значение таких актов невелико. "Субъекты Федерации, - как пишет Е. Л. Писаревский, - не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым вторгаясь в сферу гражданско-правового регулирования"*(4).

Следует поддержать предложение  М. М. Маринина о принятии нового федерального закона "О развитии туризма в  Российской Федерации". Речь идет именно о развитии туризма "как сложного межотраслевого, социально-экономического комплекса (в котором участвуют практически все отрасли экономики страны и многочисленные российские и иностранные граждане). Эти вопросы имеют настолько общегосударственное и стратегическое значение, что должны относиться только к предметам ведения Российской Федерации"*(5).

Из методических соображений нормативные правовые акты Российской Федерации, действующие  в сфере туризма, можно разделить  на две группы: первая группа - акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц, но во многом определяющие работу субъектов туристской индустрии (назовем их общие акты). Вторая группа - акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность (специальные акты).

К первой группе относятся:

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации  на период до 2005 года. Одобрена распоряжением  Правительства РФ от 31 августа 2000 года N 1202-р;

Закон РФ от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" (в ред. федеральных законов от 9 января 1996 года и 17 декабря 1999 года);

Федеральный закон  от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";

Закон РФ от 10 июня 1993 года N 5154-1 "О стандартизации" (в ред. Федерального закона от 27 декабря 1995 года);

Закон РФ от 10 июня 1993 года N 5151-1 "О сертификации продукции  и услуг" (в ред. федеральных  законов от 27 декабря 1995 года, 3 марта 1998 года и 31 июля 1998 года);

Федеральный закон  от 18 июля 1995 года N 108-ФЗ "О рекламе";

Федеральный закон  от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ "Об иностранных  инвестициях в Российской Федерации";

Федеральный закон  от 10 января 2002 года 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

Федеральный закон  от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

Правила по проведению сертификации в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Госстандарта России от 10 мая 2000 года N 26.

Ко второй группе актов, то есть к актам, непосредственно  регулирующим туристскую деятельность, кроме Федерального закона от 24 ноября 1996 года "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", относятся:

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года, установивший состав земель особо  охраняемых территорий (глава XVII), в том числе земель рекреационного назначения, то есть предназначенных и используемых для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан;

Указ Президента РФ от 2 ноября 1994 года N 2058 "О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом";

Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 года N 490 (с изменениями от 2 октября 1999 года и 15 сентября 2000 года);

Правила оказания услуг общественного питания. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 года N 1036;

Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 года N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов";

Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию  иностранных граждан и лиц  без гражданства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 года N 1142;

Положение о  предъявлении иностранным гражданам  и лицам без гражданства гарантий предоставления средств для их проживания на территории Российской Федерации  и выезда из Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 года N 1142 (в редакции Постановления Правительства РФ от 23 сентября 1999 года N 1085);

Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам  Российской Федерации, находящимся  на территории иностранного государства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 года N 1142;

Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 года N 1488 "О медицинском страховании  иностранных граждан, временно находящихся  в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации";

Инструкция о  порядке оформления и выдачи паспортов  гражданам Российской Федерации  для выезда из Российской Федерации  и въезда в Российскую Федерацию. Утверждена приказом МВД РФ от 26 мая 1997 года N 310 (с изменениями от 30 июня 1998 года и 7 апреля 2000 года).

В сфере туризма  действует ряд государственных  стандартов, утвержденных Госстандартом  России, лежащих в основе сертификации туристских услуг. К ним относятся:

Письмо Госстандарта России от 14 августа 2000 года N ЮГ-110-19/2558 "О сертификации туристских услуг и услуг средств размещения";

ГОСТ 28681.0-90 "Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания". Дата введения - 1 апреля 1991 года;

ГОСТ Р 50644-94 "Туристско-экскурсионное  обслуживание. Требования по обеспечению  безопасности туристов и экскурсантов". Дата введения - 1 июля 1994 года;

ГОСТ Р 50645-94 "Туристско-экскурсионное  обслуживание. Классификация гостиниц". Дата введения - 1 июля 1994 года;

ГОСТ Р 50681-94 "Туристско-экскурсионное  обслуживание. Проектирование туристских услуг". Дата введения - 1 января 1995 года;

ГОСТ Р 51185-98 "Туристские услуги. Средства размещения. Общие  требования". Дата введения - 9 июля 1998 года;

ГОСТ Р 50690-2000 "Туристские услуги. Общие требования". Дата введения - 1 июля 2001 года. Этот стандарт восполнил некоторые пробелы в правовом обеспечении туристской деятельности. Например, в нем приведены определения, каких нет в Законе о туризме: экскурсант, экскурсионная услуга, туристская услуга, маршрут путешествия, направляющая сторона, принимающая сторона, договор с туристом, аннуляция и др., дана классификация туристских услуг, а также видов туров (оздоровительные, познавательные, профессионально-деловые, спортивные, религиозные, с другими целями). Стандарт определил условия для договоров о выездном туризме в части ответственности принимающей стороны - иностранной туристской организации и перевозчика, для договоров между туроператором и турагентом в части ответственности друг перед другом, для договоров между туроператором (турагентом) и туристом в части ответственности туроператора (турагента), определил требования к информации о туре, содержание памятки для туриста, требования к офису туроператора (турагента), оказывавшего туристские услуги.

Одной из форм контроля за сферой предпринимательства туристских организаций является лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. С начала 2002 года туристская деятельность осуществляется в существенно изменившихся лицензионных условиях. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 года N 95 утверждены: Положение о лицензировании туроператорской деятельности и Положение о лицензировании турагентской деятельности. Лицензирующим органом в этих актах определено Министерство экономического развития и торговли РФ (в его структуре действует Департамент туризма). В отличие от прежнего порядка лицензирования международной туристской деятельности в названных положениях значительно повышен уровень лицензионных требований и дополнен перечень условий, относящихся к квалификации соискателя лицензии (наличие специального образования и стажа работы в сфере туризма), а также к зданиям и помещениям, используемым для осуществления соответственно туроператорской и турагентской деятельности (документальное подтверждение наличия этих объектов и их статуса).