Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

С 1 июня 2007 года вступил  в силу Федеральный закон от 5 февраля 2007 года N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"", который ввел такое понятие на рынке туристических услуг, как финансовое обеспечение туристской деятельности.

О необходимости введения финансовых гарантий в сфере туризма  говорилось и писалось давно. Достаточно сказать, что еще пять лет назад  велось обсуждение целесообразности создания механизма обеспечения обязательств туроператоров и их ответственности перед потребителями туристских услуг. Однако наиболее активно работа в данном направлении стала проводиться в 2006 году, что связано с отменой с 2007 года лицензирования туроператорской и турагентской деятельности.

Каковы же последствия  появления на туристическом рынке  такого механизма, как страхование  ответственности туроператоров, являющегося  одной из форм финансового обеспечения, предусмотренных Федеральным законом от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об основах туристской деятельности), и какие проблемы возникли на рынке в связи с реализацией на практике данного механизма?

Большинство туроператоров (более 90%, если судить по реестру туроператоров на сайте Ростуризма) в качестве финансового обеспечения предпочли получению банковских гарантий договор страхования своей ответственности. Что сложится именно такая ситуация, многие специалисты предполагали уже на стадии обсуждения нового закона. Чем обусловлено подобное положение вещей?

Банковская гарантия - более обременительный продукт  для участников рынка туристических  услуг, чем договор страхования. Связано это с тем, что банковская гарантия в отличие от договора страхования, помимо оплаты цены самой гарантии, в большинстве случаев предполагает наличие финансового обеспечения перед банком (например, депозита). Для того чтобы заключить договор страхования ответственности туроператоров, с финансовой точки зрения необходимо уплатить только страховую премию.

Надо подчеркнуть, что  было сломано очень много копий, когда обсуждались перспективы  введения страхования ответственности  туроператора, так как участники  рынка опасались очень большой  стоимости получения гарантий и, как результат, вынужденного ухода многих туристических компаний с рынка. Однако на деле такого не произошло. Средние тарифы на рынке оказались в пределах 1,2-1,7%. Таким образом, при страховой сумме 5 млн. рублей для туроператора, работающего в сфере внешнего туризма, страховка стоит в среднем 70-90 тысяч рублей в год.

Более 90% туроператоров  в качестве финансового обеспечения  своей деятельности предпочли получению  банковских гарантий договор страхования  своей ответственности.

Кроме того, большим шагом в развитии данного подвида страхования мы считаем оперативное создание рабочей группой при Всероссийском союзе страховщиков и дальнейшее согласование с Федеральной службой страхового надзора Типовых (стандартных) правил страхования гражданской ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта (далее - Стандартные правила страхования ответственности туроператоров).

К сожалению, очень многие туроператоры воспринимают данное страхование как дополнительный налог, не анализируя его и не вдаваясь в подробности действия данного покрытия.

Однако для туроператоров  существует и другой подход к страхованию  своей ответственности. Очень часто  при обращениях туристов в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) туроператором договора о реализации туристского продукта туроператоры отправляют туристов напрямую к страховщикам, поскольку считают, что финансовое обеспечение в виде договора страхования - это безусловный механизм, предусматривающий выплату возмещения туристам в любом случае и даже без участия самого туроператора. При этом субъекты туристской деятельности подчас забывают, что договор страхования имеет ряд особенностей по сравнению, например, с таким способом обеспечения обязательств, как банковская гарантия. Договор страхования, как мы считаем, не подчинен полностью цели обеспечения исполнения другого обязательства - он является самостоятельной сделкой.

Насколько прибыльным или  убыточным стал данный вид страхования  для самих страховых компаний, судить преждевременно. С момента выдачи первых договоров страхования прошло менее года, и еще не понятна убыточность по данному продукту. Нет окончательной ясности и в вопросе о том, как урегулировать страховые случаи по таким договорам страхования. Можем только отметить, что количество обращений туристов в страховые компании растет день ото дня. При этом у каждой страховой компании своя статистика обращений, страховых случаев и т.п. Однако мы считали бы целесообразным для страховщиков вести совместную работу в части обмена опытом урегулирования претензий, а также накапливать совместную статистику страховых случаев и выплат.

Многие эксперты в  области туризма и страхования  до сих пор не берутся делать прогнозы относительно развития данного вида страхования. Это вполне понятно, так как новая редакция Закона об основах туристской деятельности содержит очень много противоречивых норм, которые, к сожалению, не до конца удалось прояснить или интерпретировать в Стандартных правилах страхования ответственности туроператоров. Поэтому об успешности практической реализации данного законодательного акта можно будет судить, по нашему мнению, лишь тогда, когда накопится соответствующая судебная практика. Пока же механизм действия этого закона и основанного на его положениях подвида страхования вызывает множество вопросов и проблем как андеррайтерского, так и юридического характера.

Как известно, страховщик по договору страхования договорной ответственности обязан уплатить страховое  возмещение только в случае, если причины неисполнения либо ненадлежащего исполнения страхователем (должником по основному договору) возложенных на него обязательств включены в число страховых рисков; кроме того, страховщик проверяет, при каких обстоятельствах произошло нарушение основного обязательства страхователем, так как именно он уполномочен устанавливать наличие страхового случая.

Между тем положения  Стандартных правил страхования  ответственности туроператоров  говорят о том, что случай признается страховым, только если факт установления обязанности страхователя по возмещению реального ущерба выгодоприобретателю подтверждается либо вступившим в законную силу судебным актом, либо добровольным решением страхователя, принятым по согласованию со страховщиком. Таким образом, необходимо четко понимать, что на данный момент страховщик, как мы считаем, не может выплатить страховое возмещение по договору без получения согласия страхователя.

Помимо этого, в Стандартных  правилах страхования четко прописан механизм взаимодействия между тремя сторонами правоотношений (страховщиком, страхователем и выгодоприобретателем) в случае предъявления туристом или иным заказчиком туристского продукта претензий туроператору.

Страховщик обязан выплатить  страховое возмещение только в случае, если причины неисполнения либо ненадлежащего исполнения страхователем возложенных на него обязательств включены в число страховых рисков.

Попутно заметим, что необходимо было бы прописать в Стандартных правилах страхования ответственности туроператоров  и механизм взаимодействия между страховщиком и страхователем в случае, если турист обращается напрямую к страховщику без предъявления перед этим претензии туроператору, или не получив ответа от туроператора, или получив от него, по мнению выгодоприобретателя, надуманный запрос на предоставление дополнительных документов в обоснование своих требований.

Возвращаясь к вопросу о согласии туроператора на страховую выплату  по договору страхования, нельзя также  не сказать о том, что в соответствии со статьей 17.5 Закона об основах туристской деятельности "туроператор не позднее 30 календарных дней со дня выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора или уплаты денежной суммы по банковской гарантии обязан представить в федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма документ, подтверждающий увеличение размера финансового обеспечения туроператора до размеров, предусмотренных настоящим Федеральным законом".

Таким образом, после того как финансовое обеспечение уменьшается на сумму  выплаченного страховщиком страхового возмещения, туроператор обязан восстановить страховую сумму по договору страхования своей ответственности до минимально предусмотренных законодательством размеров.

В случае, если страховщик выплатит пострадавшим туристам денежные средства без согласия туроператора и без признания последним своей вины, туроператор может вполне резонно заметить: "Я надлежащим образом исполнял свои обязанности по договору о реализации туристского продукта, считаю претензии туристов необоснованными. Почему я теперь должен доплачивать дополнительную страховую премию за восстановление страховой суммы по договору?". Неувеличение размера финансового обеспечения и непредставление соответствующего документа в Ростуризм грозит туроператору исключением сведений о туроператоре из Федерального реестра (в соответствии с той же самой ст. 17.5 названного закона).

Нельзя забывать о том, что страхование  ответственности по договорам, к  которым относится и страхование  ответственности за нарушение договора о реализации туристского продукта, является не столь развитым и понятным видом страхования, как другие виды страхования ответственности. И недаром этот вид страхования в соответствии со статьей 932 ГК РФ может осуществляться только в случаях, предусмотренных законом. Ведь наступление страховых случаев при страховании договорной ответственности и само нарушение договора в большинстве случаев - результат волевых действий или, напротив, бездействия лица, которое обязано исполнить договор, и поэтому нарушение договора обычно не имеет в чистом виде присущих страховому случаю признаков случайности и вероятности.

Обратимся к основным спорным моментам, содержащимся в главе VII.I Закона об основах туристской деятельности и  Стандартных правилах страхования  ответственности туроператоров.

Первое, что бросилось в глаза  специалистам страховщиков при прочтении  указанного закона, - это формулировки страхового случая. Если говорить об истории  принятия данного законодательного акта, то по сравнению с редакцией, принятой во втором чтении, окончательный текст претерпел существенные изменения в части механизма страхования как одного из видов финансового обеспечения, предлагаемого законопроектом. В частности, предыдущая редакция четко определяла страховые случаи и механизм работы финансового обеспечения в целом. Основаниями для выплаты средств потребителю являлись неплатежеспособность туроператора, недостаток его собственных средств, ликвидация туроператора, то есть фактически неспособность туроператора выполнить свои обязательства перед туристами. Это было логично, так как если туроператор нормально работает, он сам может возвратить туристам деньги в случае неисполнения своих обязательств, и финансовое обеспечение действовало бы в случае неплатежеспособности туроператора.

В окончательной редакции Закона об основах туристской деятельности предлагается страховать договорную ответственность туроператора за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору с туристом, связанную практически с основными рисками в туристической отрасли - перевозкой и размещением туристов, существенными недостатками туристского продукта, включая существенные нарушения требований к его качеству и безопасности. При этом нигде не сказано, что же является существенным недостатком и существенным нарушением. Формулировки размыты - под эти термины можно подвести что угодно. Сразу возник вопрос о том, кто будет определять степень существенности недостатков и нарушений требований. Ведь понятия "существенное нарушение" и "существенные недостатки" в самом законодательном акте не определены и Законом РФ "О защите прав потребителей".

Что же может относиться к существенным недостаткам туристского продукта? Обратимся к практике туроператорской  деятельности и рассмотрения страховщиками  претензий о выплатах страхового возмещения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением туроператором или турагентом обязательств по договору о реализации туристского продукта. Основное, что можно считать существенными недостатками туристского продукта, - это непредоставление гостиничного номера или предоставление гостиничного номера, например, в гостинице "три звезды" вместо оплаченного отеля "четыре звезды", непредоставление экскурсий, питания, трансферта.

В тексте Закона об основах туристской деятельности четко не обозначено, по каким причинам может произойти неисполнение обязательств, что, на наш взгляд, может позволить разным специалистам и организациям по-разному интерпретировать данный риск. Если же страховать неисполнение обязательств по договору по любой причине, у туроператора не будет никакого резона выполнять взятые на себя обязательства, ведь все недочеты в его деятельности покроет страховая компания. Недаром, повторим, страхование ответственности по договору ограничено гражданским законодательством и осуществляется только в случаях, предусмотренных законом. И, несмотря на то, что названным законом предусмотрена обязанность страхователя в случае выплаты страхового возмещения "достраховаться" до установленного законодательством минимального размера финансового обеспечения, ничто не мешает туроператору купить договор страхования со страховой суммой выше минимальной по законодательству и далее уже особо тщательно не следить за исполнением обязательств, так как при выплатах страхового возмещения (и если совокупная страховая сумма по договору не станет меньше минимальной) ему не придется доплачивать за восстановление страховой суммы.