Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

В соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ст.6) многие субъекты РФ по соглашениям с Минэкономразвития России сами осуществляют лицензирование, но только турагентской деятельности. Значит, если соискателем лицензии является туроператор, то независимо от его местонахождения он может получить лицензию только в этом министерстве.

Путешествия, связанные  с пересечением туристами государственной  границы, предусматривают осуществление  туристских формальностей, то есть проверку соблюдения туристами и туристскими организациями условий и правил, установленных государственными органами стран выезда и въезда. Туристские формальности - это паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные правила, страхование туристов.

Все виды туристских формальностей регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основные из них: Закон РФ от 1 апреля 1993 года N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"; Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 года N 1142 о реализации отдельных норм указанного федерального закона; Таможенный кодекс РФ; Закон РФ от 9 октября 1992 года N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле"; Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; Указ Президента РФ от 12 марта 1996 года N 371 "О совершенствовании порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 4 мая 1998 года N 488 "О мерах по обеспечению прав граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации"; Гражданский кодекс РФ, глава 48 "Страхование".

Действует ряд иных законодательных актов, а также актов федеральных органов исполнительной власти, детально регламентирующих осуществление каждого вида туристских формальностей, следовать которым обязаны и туристы, и туристские организации как производители и продавцы турпродукта.

Как видим, нормативные  правовые акты Российской Федерации, непосредственно  регулирующие или участвующие в  регулировании туристской деятельности, - это система актов частного или  публичного права, нормы которых, будучи юридически разнородными, входят в комплексные отрасли законодательства. Нормы комплексного законодательства объединяются по предметным и целевым признакам и входят во вторичное комплексное образование (в нашем случае - в туристское законодательство), оставаясь при этом в своих основных отраслях*(6).

Объектом межгосударственного  регулирования становится туристская деятельность, осуществляемая в странах  СНГ. В соответствии с решением глав правительств Содружества Независимых  Государств в сентябре 1994 года образован Совет по туризму стран СНГ. Основными актами о сотрудничестве государств - участников СНГ в области туризма являются:

межправительственное  соглашение "О сотрудничестве в  области туризма". Принято правительствами  государств - участников СНГ в городе Ашгабаде 23 декабря 1993 года;

рекомендательный  законодательный акт "Об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в области туризма". Принят Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 года;

межгосударственная целевая программа "Развитие туристских связей между государствами - участниками СНГ" (концепция). Одобрена постановлением Постоянной комиссии по вопросам культуры, науки, образования и информации Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ от 14 февраля 1996 года.

Следуя рекомендациям  и развивая положения указанных  актов, Правительство РФ заключило  соглашения о сотрудничестве в области  туризма с рядом правительств государств - участников СНГ. Вместе с  тем темпы правотворчества в  сфере туризма, где интеграционные процессы обусловлены всеобщей заинтересованностью стран Содружества, глубина правового регулирования туристской деятельности, режим государственной поддержки внутреннего, въездного и социального туризма, правовая защита туристов и ряд других положений правовых актов о туризме не могут удовлетворить потребности туристской практики.

Повышению значимости туризма способствуют программы  и инициативы Всемирной туристской организации (ВТО), образованной в соответствии с рекомендациями Генеральной Ассамблеи ООН как международная межправительственная организация в области туризма. Российская Федерация является членом ВТО как правопреемник бывшего СССР, состоявшего в ВТО с момента ее образования (1975 г.). При активном участии ВТО, а также других международных организаций и обществ были проведены крупные международные мероприятия в сфере туризма и приняты акты, оказывающие существенное влияние на развитие туризма во всех странах мира. Отметим основные из этих актов:

- Манильская  декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму (Манила, Филиппины, 1980 г.). В ней определена сущность туризма во всех его аспектах и та роль, которую он призван играть в изменяющемся мире. Конференция провозгласила 27 сентября Всемирным днем туризма.

- Документ Акапулько,  принятый Всемирным совещанием  по туризму (Акапулько, Мексика, 1982 г.), определил: государственные  меры должны обеспечить социальное, культурное, образовательное, политическое  и экономическое руководство  сферой туризма.

- "Хартия туризма" и ее раздел "Кодекс туризма", одобренные 6-й сессией Генеральной ассамблеи ВТО (София, Болгария, 1985 г.). В этих международных документах отражена взаимосвязь права на отдых и социального прогресса.

- Гаагская декларация  по туризму, принятая Межпарламентской конференцией по туризму (Гаага, Нидерланды, 1989 г.). Декларация провозгласила десять принципов, являющихся инструментом международного сотрудничества в сфере туризма, средством сближения между народами.

- Директива Совета  Европейского экономического сообщества "О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все" от 13 июля 1990 года N 90/314/ЕЕС (Люксембург) установила: сделать более схожими между собой законодательные акты и административные распоряжения стран - членов Общего рынка, касающиеся путешествий, отпусков и "поездок, включающих все".

- Декларация  Всемирной конференции министров  по туризму (Осака, Япония, 1994 г.). В ней показана роль туризма  как крупнейшего мирового производителя  услуг и основного источника  занятости при условии дальнейшего совершенствования профессионального образования работников сферы туризма и проведения исследований в этой области.

- Заявление ВТО  в области предотвращения организованного  секс-туризма (Мадрид, Испания и  Сент-Винсент, Балле-д'Аоста, Италия, 1995 г.), в котором отмечается, что секс-туризм принимает различные формы, приводит к серьезным последствиям: медицинским, социальным, наносит ущерб облику туристских центров. Правительствам стран, направляющих и принимающих туристов, предложено мобилизовать свои туристские администрации для принятия мер против организованного секс-туризма, для защиты детей от сексуальной эксплуатации в туризме.

- Документы Международной  конференции по безопасности  туризма и уменьшению рисков  при путешествиях (Эстерсунд, Швеция, 1995 г.), установившей, что вопросы упрощения туристских формальностей должны находиться в неразрывной связи с обеспечением безопасности в туризме и выработкой взаимоприемлемых и согласованных решений.

- Монреальская  декларация, принятая Генеральной ассамблеей Международного бюро социального туризма (Монреаль, Канада, 1996 г.), определившая, что главной целью социального туризма является обеспечение доступности туристского отдыха для всех, включая семьи, молодежь и пожилых лиц. Декларация установила критерии для определения социального туризма.

- Глобальный  этический кодекс туризма, одобренный  на 13-й сессии Генеральной ассамблеи  ВТО (Сантьяго, Чили, 1999 г.), установил  принципы деятельности в сфере  туризма для органов государственной  власти, туристских направлений, туроператоров, турагентов, туристов.

- Материалы Мадридского  семинара ВТО по вопросам подготовки  кадров для сферы туризма (Мадрид, Испания, 2000 г.). Были отмечены недостаточная  проработка правовых основ организации  международного сотрудничества, отсутствие единых туристских терминов и понятий, единых требований при сборе статистических данных, разные подходы к организации подготовки туристских кадров. Обучение в вузах должно быть более качественным, приспособленным к реальному предпринимательству в сфере туризма.

Туристской деятельности посвящены сотни публикаций: монографии, учебники, учебные пособия, сборники докладов и сообщений научно-практических конференций, журнальные статьи, сборники нормативных правовых актов, справочники  и т.д., в которых рассматриваются вопросы экономики, управления, образования, современных технологий в туризме и др. Определенное место в этих изданиях занимают публикации по правовым проблемам в туристской индустрии.

Правительство РФ Распоряжением от 11 июля 2002 года N 954-р одобрило Концепцию развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года - документ, определивший государственную политику в сфере туризма на ближайшие годы. Концепция направлена на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии. В ней показано место туризма в мировой экономике, отмечен недостаточный уровень внутреннего туризма в России по качественным и количественным характеристикам. Названы основные факторы, сдерживающие развитие въездного туризма, например, образ России как страны, неблагоприятной для туризма, создаваемый отдельными зарубежными и отечественными средствами массовой информации; отсутствие практики создания субъектами РФ благоприятных условий для инвестиций в средства размещения туристов и иную туристскую инфраструктуру. Приведены и другие факторы.

Формирование  современной маркетинговой стратегии  продвижения туристского продукта на внутреннем и международном рынках определяется Концепцией как основная задача развития туризма в России. Для ее реализации намечен ряд рекламно-информационных, экономических, организационно-правовых мер, в том числе: корректировка действующего законодательства в части развития туризма, внесение изменений и дополнений в нормативно-правовые акты в смежных с туризмом областях, принятие новых нормативных актов по стандартизации и сертификации услуг средств размещения, наделение полномочиями в этой области федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, совершенствование визовой политики в отношении иностранных туристов, выделение ежегодных ассигнований из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на развитие туризма.

Перечень конкретных мер по развитию туризма в России приведен в Плане мероприятий  по реализации Концепции (приложение к ней). Правительство РФ указанным распоряжением обязывает федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ при планировании и осуществлении мероприятий по вопросам развития туризма руководствоваться положениями Концепции.

Заканчивая краткое  описание правового обеспечения  туристской деятельности в Российской Федерации, хотелось бы напомнить один из принципов Гаагской декларации о  туризме (апрель 1989 года), суть которого в следующем: туризм должен планироваться на государственном уровне, поскольку он имеет такое же значение, как и другие виды экономической и социальной деятельности, для чего требуется создание подлинной национальной туристской политики и принятие парламентами государств отдельного законодательства о туризме, а если потребуется - Кодекса туриста.

Особенности договоров  об оказании туристских услуг*(1)

Ни один вид деятельности в России не отличается столь сложной  структурой хозяйственных связей при  столь слабом законодательном регулировании, как деятельность по оказанию туристских услуг. В таких условиях первостепенное значение приобретает вопрос о защите интересов туристов, который, прежде всего, связан с реализацией туристских услуг по договору с туристом.

В связи с этим большое значение имеет понятие "туристская услуга".

В Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" такого определения  не дается, данные услуги представлены как виды туристской деятельности по обслуживанию туристов: размещение; питание; перевозка; экскурсионные услуги; услуги гидов-переводчиков; другие услуги в зависимости от целей путешествия.

Действующий в настоящее  время ГОСТ 50690-2000 "Туристские услуги. Общие требования" определяет туристскую услугу как результат деятельности организации или индивидуального предпринимателя по удовлетворению потребностей туриста в организации и осуществлении тура или его отдельных составляющих. По нашему мнению, данное определение является неточным, поскольку туристская услуга носит комплексный характер и включает разнообразные услуги, в том числе и те, которые сами по себе не являются туристскими (перевозка, гостиничные услуги, услуги общественного питания и пр.) и оказываются туристу соответствующими организациями по договору с туроператором. Следовательно, нельзя утверждать, что туристская услуга - результат деятельности только одной какой-либо организации или индивидуального предпринимателя, выступающих в роли туроператора или турагента.

В литературе дается множество  определений туристской услуги, отражающих ее свойства исключительно с позиции потребностей туриста в путешествии. На наш взгляд, туристская услуга - комплекс действий, совершаемых предприятиями и физическими лицами (поставщиками туристских услуг), не состоящими в договорных отношениях с туристом, и направленных на удовлетворение его потребностей, обусловленных особенностями и целью путешествия, носящих характер исключительности для каждого туриста.

Как утверждает М.Б. Биржаков, в состав туристских услуг могут  входить: бронирование услуг, включая перевозку и размещение, оформление разрешительных документов и части других формальностей, все виды перевозок, встречи, проводы и трансфер, размещение, питание, экскурсии и аттракции, медицинское сопровождение и страховка, услуги гидов-переводчиков и иное обеспечение*(2). И это далеко не весь перечень услуг, предоставляемых туристу во время его путешествия. Поэтому данные услуги по роли и структуре туристского потребления целесообразно подразделить на следующие виды.