Оценочные понятия как критерии ограничения свободы гражданско-правового договора

Для выполнения своих  полномочий Правительство РФ наделено правом издавать постановления (акты, имеющие нормативный характер) и распоряжения (акты по оперативным и другим текущим вопросам), имеющие юридическую силу. Эти акты имеют большое значение для формирования общей правовой базы в сфере управления, что объясняется высоким положением Правительства в государстве и в системе исполнительной власти.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением  органами   исполнительной   власти  решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ. Аппарат Правительства состоит из ряда структурных подразделений – департаментов, управлений и др. Он взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат ФС.

Правительство руководит  работой федеральных органов  исполнительной власти и контролирует их деятельность с учетом следующих  особенностей. Правительство осуществляет руководство названными органами в соответствии с КРФ, ФКЗ, ФЗ, указами и распоряжениями Президента.

Председатель Правительства  систематически информирует Президента о работе Правительства, а Правительство  информирует граждан через СМИ  о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по ним решениях.

Свои полномочия Правительство  слагает перед вновь избранным  Президентом. Правительство может  подать в отставку, которая принимается  или отклоняется Президентом.

Министерство  Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности; образуется на основании указа Президента Российской Федерации; возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России. Министр входит в состав Правительства, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.³⁵

Министерство в своей  деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и  распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и положением о министерстве, утверждаемом Президентом или Правительством России.

 Работа в федеральных  министерствах организуется и  направляется федеральным министром, действующим на основе принципа единоначалия. Министр назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Заместители министра назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.

В министерстве образуется совещательный орган  — коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций. Персональный состав коллегии утверждается Правительством России, решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости приказами министра.

Следовательно, федеральный  министр может обладать тремя  группами полномочий:

а) члена Правительства  РФ с правом решающего голоса;

б) единоначального руководителя возглавляемого министерства в сфере  его деятельности;

в) по отношению к подведомственным федеральным службам и агентствам.³⁶

Среди полномочий группы «в» выделяются полномочия, во-первых, реализуемые в отношениях с Правительством РФ. Они выражаются главным образом в праве федерального министерства вносить предложения (проекты) по вопросам, решаемым Правительством РФ либо иным федеральными органами исполнительной власти. Так, федеральное министерство вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения об этом органе; проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ; в Министерство финансов России - предложений по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств и др.; во-вторых, осуществляемые самостоятельно как по поручению Президента РФ или Председателя Правительства РФ, так и по своей инициативе. Так, во исполнение их поручений федеральное министерство дает поручение федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение. Оно имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федеральной службы, федерального агентства, если иной порядок отмены не установлен федеральным законом, а также решать вопросы назначения на должность и освобождение от должности их определенных руководящих работников, а также руководителей их территориальных органов.³⁷

Федеральная служба –  федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальных функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.³⁸

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

1) осуществление действий  по контролю и надзору за  исполнением органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения:

2) выдача органами  государственной власти, органами  местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

3) регистрация актов,  документов, прав, объектов, а также  издание отдельных правовых актов.

Федеральную службу возглавляет  руководитель (директор) федеральной  службы.

Федеральная служба по надзору  в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Однако суть этого статуса  легально неопределенной. Поскольку  речь идет не о коллегиальном органе, а именно о его статусе, то он должен быть юридически обрисован в нормативном правовом акте, устанавливающем правовое положение соответствующей федеральной службы.

Федеральная служба в  пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральной службы.³⁹

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере  деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых  указами Президента РФ или постановлениями  Правительства РФ, а Федеральная  служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

В свете идеи разделения функций на три основополагающих типа исполнительная власть в Российской Федерации представлена тремя типами органов: федеральными министерствами, занимающимися выработкой государственной политики, нормативно - правовым регулированием и координацией, федеральными службами, осуществляющими контроль и надзор, и федеральными агентствами, занятыми оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом.

Следует отметить, что подобный подход к определению  статуса федеральных органов  исполнительной власти, отчасти реализованный  при построении ранее действующих  структурных моделей исполнительной власти, явился в определенном смысле «новаторским», главным образом в части создания федеральных агентств. В этой связи попытаемся проанализировать, насколько успешно функциональный подход отразился на статусе федеральных агентств как федеральных органов исполнительной власти.

Ясно, что каждый орган  исполнительной власти создается для определенных целей. Вопрос о важности и необходимости нормативного закрепления целей и задач деятельности того или иного государственного органа исполнительной власти уже не раз поднимался и обсуждался в научной литературе.⁴⁰

Комплексный анализ положений о федеральных агентствах, принятых во исполнение Указа Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», позволяет нам говорить об отсутствии нормативно закрепленных целей и задач деятельности федеральных агентств. Вместе с тем принципиальная важность рассматриваемых элементов правового статуса федеральных агентств не позволяет последним осуществлять свою деятельность без четко сформулированных, конкретных целей и задач.

Важно подчеркнуть, что создание федеральных агентств является, безусловно, положительной  тенденцией в налаживании диалога  органов исполнительной власти с  широкими слоями общественности.

Большинство федеральных  агентств находятся в ведении  соответствующих федеральных министерств, но некоторые напрямую подчиняются Президенту или Правительству России.

Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной  сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.⁴¹

Поскольку Российская Федерация  является федеративным государством, государственная власть в ней  осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Если взять за основу, что федерализм - это принцип, воплощающий  способ урегулирования разногласий  и объединения людей и их образований  на государственном уровне, то как  форма государственного устройства он определяет разделение власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. Разделение властей по вертикали определяется по аналогии положений (ст.10,11 Конституции РФ), вследствие чего в субъектах Федерации сложились своеобразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, в других ее нет; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д. Единство системы органов исполнительной власти проявляется в различных связях ее составных частей. Это и интеграционные связи, основанные на том, что федеральное и региональное законодательство о системах органов исполнительной власти имеют одни и те же цели, принципы регулирования, направления совершенствования. Сюда же относятся и отношения субординации, иерархической соподчиненности - приоритет федеральных нормативных актов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Имеют значение также и связи координации (взаимодействия) - различные формы участия субъектов Федерации в подготовке и принятии федеральных нормативных актов по вопросам развития и совершенствования органов исполнительной власти, издание по этим вопросам федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.⁴²

Качественный признак  взаимодействия федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчиненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти - федеральные, региональные и муниципальные.⁴³

Федеративные основы государственного устройства России предполагают верховенство на всей территории Российской Федерации не только Конституции  Российской Федерации, но и федеральных  законов. Это прямо предусмотрено  в ч. 2 ст. 4 Конституции. Такое верховенство установлено по отношению ко всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также внутрифедеральным договорам и соглашениям.

Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед соответствующими региональными правовыми актами - это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Невнимание к этому свойству государства способно привести к подрыву стабильности в государстве, ослаблению Федерации, ее государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению интегративных связей по «вертикали».

Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти. С этим нельзя согласиться. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах.