Оценочные понятия как критерии ограничения свободы гражданско-правового договора

В настоящее время  более 20 федеральных законов закрепляют делегирование федеральных полномочий субъектам Российской Федерации. Однако значительная часть нормативных правовых актов, которые определяют порядок финансирования этих полномочий, контроль за их исполнением и предоставление отчетности по ним, существование которых необходимо для надлежащего исполнения делегированных полномочий, отсутствует. В то же время некоторые принятые подзаконные акты не соответствуют предъявляемым к ним требованиям.

В настоящее время предусмотрены направления по оптимизации государственных функций и услуг, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности.

В ходе реализации указанных  направлений целесообразно учитывать  необходимость децентрализации  и (или) разграничения полномочий между уровнями публичной власти. При этом решения по разграничению полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями должны быть основаны на следующих базовых принципах:

- обеспечение четкого законодательного закрепления принадлежности полномочий к определенному уровню публичной власти - в отношении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые закреплены в законодательстве таким образом, что невозможно определить, являются ли они делегированными или собственными;

- формирование нормативной правовой базы, которая обеспечит в отношении всех переданных полномочий наличие актов, определяющих порядок финансирования этих полномочий, контроль за их исполнением и предоставление отчетности по ним, - в отношении тех сфер, где полномочия переданы для осуществления на иной уровень публичной власти;

- обеспечение механизмов оптимизации и контроля федеральных расходов на реализацию переданных полномочий Российской Федерации, а также исключение пробелов, дублирования и двойного финансирования совместных сфер ведения.

Следует отметить, что  по ряду приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются либо еще не начаты, либо приостановлены. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях.

Отсутствует необходимая  координация деятельности федеральных  органов исполнительной власти и  органов исполнительной власти субъектов РФ. Только начинается реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

В настоящее время  явно ощущается недостаточная координация административной реформы с другими реформами: федеральной, государственной службы, бюджетной, налоговой и др. От последовательности и результативности проведения иных реформ во многом зависят цели административной реформы, например, есть прямая зависимость между эффективностью работы конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства.

Продолжается совершенствование  федеративных отношений, которое в  настоящее время заключается  в уточнении полномочий органов  публичной власти, и это не может  быть не связанным с уточнением функций органов исполнительной власти, как в контексте образования федеральных округов, так и в связи с изменением федеративной схемы государства. Та как решение федерального органа исполнительной власти о создании или ликвидации своих окружных структур должно приниматься «по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах», то существует явная прямая связь административной и федеральной реформы. Необходимо отметить, что сложившаяся многоуровневая система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти имеет повышенную бюрократизацию государственного управления, следствием чего является снижение эффективности и качества реализации управленческих решений, и это препятствует созданию эффективного механизма контроля за исполнением части полномочий, переданных вышестоящими органами публичной власти нижестоящим. Что приводит к возникновению ситуации, когда важнейшие государственные функции исполняются крайне неэффективно и способствуют: отсутствию стратегической перспективы.

Анализ показывает, что правовой механизм перераспределения компетенции между центром и регионами не эффективен, так как:

-передача полномочий  осуществляется в директивном  порядке, реализация таких полномочий  на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала регионов и не стимулирует органы государственной власти субъектов Российской Федерации к эффективному исполнению «чужих полномочий», ⁶⁵возложенных на них без их согласия;

-разграничение полномочий  заменяется административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий.

Очевидно, что проведение реформ не возможно без бюджетных  и налоговых изменений. Вполне объяснимой в этой связи является и постановка вопроса о переносе реформы местного самоуправления на более поздние сроки, так как не решен в полной мере вопрос его бюджетных наполнений.

Главная проблема состоит  в том, что с изменением состояния  хотя бы одного элемента системы меняется системный архетип всей системы, и прогнозы необходимы именно по всей системе органов государственной власти. Если говорить о системном подходе к реформам (административной, федеративной, государственной службы и др.), то следует отметить, что все они находятся в пределах одной системы органов государственной власти Российской Федерации и по определению не могут иметь «отдельные системные закономерности», а определяются взаимосвязями общей системы, где влияние элементов друг на друга носит динамичный характер, в чем и проявляется их взаимозависимость.

Совокупность целей  административной реформы, по справедливому  замечанию Г.В. Атаманчука, «можно рассматривать  системно как целевую ориентацию совершенствования государственного управления».⁶⁶

Таким образом, следует  признать, что новый вид государственного управления требует переосмысления традиционных подходов к формам государственного управления. В этом случае важным теоретико-методологическим подходом к административным реформам может являться системный подход открытых систем, который позволяет рассматривать административную реформу как изменение целостности при помощи системных изменений.

В заключение следует  выделить несколько основополагающих подходов к дальнейшему проведению реформ в Российской Федерации.

Во-первых, необходимо произвести четкое разграничение сферы политической целесообразности и сферы государственного администрирования процесса, в рамках которого проводится административная реформа.

Во-вторых, принципиальным моментом реформы является построение планово-прогностических конструкций:

а) создание желаемой концептуальной модели объекта реформирования;

б) сравнение ее с действующей моделью, определение объема мероприятий и порядка их проведения для достижения целевой модели;

в) разработка новых правовых актов и внесение изменений в действующие для обеспечения нормативно-правовой составляющей реформы. В этом контексте необходимо сосредоточение всей науки и мирового опыта, привлечение разнопрофильных специалистов, что позволит всесторонне подойти к выполнению задач и максимально снизить риски во время процесса реформирования.

В-третьих, на протяжении всего процесса административной реформы должен быть обеспечен постоянный мониторинг состояния общественного мнения о ходе реформы и о достижении показателей, свидетельствующих о результативности как отдельных мероприятий, так и административной реформы в целом. Для организации подобного мониторинга необходимо разработать систему таких показателей и решить вопрос об органах и организациях, которые будут участвовать в мониторинге, и координирующем центре его проведения, что предопределяет:

а) контроль динамики правового регулирования принятия, изменения и отмены нормативных правовых актов;

б) разработку процедур и форм реализации компетенции различными органами исполнительной власти, организационных, правовых, финансовых и материальных действий по государственному управлению;

в) выявление корреляционных процессов между целями, функциями и действиями органов исполнительной власти и реальными результатами управленческой деятельности;

г) подготовку предложений по корректировке деятельности органов исполнительной власти, используя позитивные и устраняя негативные факторы.

В-четвертых, организацию  и руководство административной, федеративной реформами, учитывая фактор масштабности и значимости механизма своевременного и гибкого взаимодействия, целесообразно возглавить полномочному представителю «президентской власти» с использованием потенциала института Представителей Президента РФ в федеральных округах.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день эффективность органов исполнительной власти имеет особое значение для социально-экономического развития страны. Проблема эффективности системы органов исполнительной власти является одной из самых актуальных и трудно разрешимых, так как связана с многообразием выполняемых исполнительной властью задач, большим объемом ресурсов, которыми она располагает, разветвленностью системы ее органов, ее особым социально-экономическим и организационно-правовым влиянием на все основные направления жизнедеятельности общества.

При конструировании показателей эффективности системы и ее организационной структуры следует использовать конструкционные группы:

-показатели эффективности системы управления, выражающиеся через конечные результаты деятельности и затраты на менеджмент;

-показатели процесса управления, в том числе сами результаты и издержки управленческого труда;

-показатели рациональности организационной структуры и ее технического уровня.

При этом следует отметить, что административная реформа ввела в российскую юридическую практику значительный массив управленческих нормативных актов - административных регламентов, которые закрепляют параметры деятельности исполнительных органов власти. Административные регламенты в зависимости от направленности содержащихся в них административных процедур делятся на:

-внешнеуправленческие (устанавливающие  административные процедуры преимущественно  в отношении субъектов права,  не находящихся в иерархической  подчиненности);

-внутриорганизационные (определяющие порядок действий в отношении преимущественно иерархически подчиненных субъектов, в том числе структурных подразделений данного органа).

По мнению многих авторов, существующие административные регламенты вследствие незавершенности структурно-функциональной оптимизации органов исполнительной власти не отвечают существующим реалиям эффективности государственно-управленческих задач.

Отмечается, что  в современных демократических государствах, в том числе и в России, наблюдается постоянно растущая значимость системы правосудия, как третьей необходимой властной функции в механизме разделения властей. Она выступает арбитром в решении споров о праве от имени государства и несет в себе потенциал социального воздействия правовыми методами при разрешении возникающих правовых конфликтов на основе действующих общеобязательных правил и правовых принципов судопроизводства.

В своей деятельности система правосудия задает стандарт правового подхода, основанный на конституционных нормах, положениях законов, общепризнанных нормах и принципах международного права и иных нормативных правовых актах, реализующийся в деятельности конкретных органов государственной власти - судов. И производной от этой процессуально-правовой субстанции материального характера (деятельности судов) является правосудие, как одна из форм государственного регулирования общественных отношений.

Таким образом, эффективность системы судебной власти в РФ представляет собой качественный показатель выполнения судами и судебными органами функций по отправлению правосудия на основе конституционных и общепринятых демократических принципов судопроизводства.

К определению  понятия «эффективность правосудия»  необходимо подходить с системных позиций, при которых организационная и процессуальная деятельность судебной системы рассматривается как единое целое, как деятельность судов и судебных органов по достижению результатов этой деятельности.

Оценочными  критериями эффективности судебной системы могут служить параметры:

-независимость  судебной власти (самостоятельность и независимость суда от всех видов влияния и воздействий, независимость судей - носителей власти);

-доступность  правосудия для граждан;

-быстрое и  качественное рассмотрение дел; 

-строгое соблюдение  процессуальной формы.

Правовой анализ показывает, что реформирование судебной системы  не привело к высокой эффективности  в деятельности российских судов  и значимому изменению качества правосудия, критерием которого, безусловно, является доверие граждан к судам.