Оценочные понятия как критерии ограничения свободы гражданско-правового договора

Сотрудничество и согласование федеральной и региональной систем исполнительной власти проявляется также в конституционном установлении и активном реальном осуществлении норм о предметах совместного ведения и полномочиях федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, установленных ст. 72 Конституции. Известно, что примерно четыре пятых от общего объема принимаемых региональных законов приходится на законы, изданные по предметам совместного ведения.⁴⁴

По предметам совместного  ведения федеральный законодатель призван определять генеральные направления развития систем исполнительной власти, основные вопросы регулирования этого развития, устанавливать его рамки, а задача региональных правотворческих органов, в первую очередь, состоит в том, чтобы на базе основополагающих нормативных правовых актов Федерации развивать и конкретизировать их положения с учетом местных природных, национальных и иных особенностей.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов  Российской Федерации не находятся в прямом организационном подчинении федерального Правительства, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов.

Важное значение имеет  Указ Президента Российской Федерации  от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».⁴⁵

Согласно Указу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Но практика показала неэффективность одной лишь координации  действий органов исполнительной власти.

Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления «центр – регион» на трехзвенную «центр - округ – регион» имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа - от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.⁴⁶

Таким образом, система исполнительной власти, как  организационно-правовой механизм подзаконного исполнительно-распорядительного характера, имеет сложное иерархически-вертикальное двухуровневое строение на основе федеративного государственного устройства. В ней дополнительно установлен промежуточный управленческий центр «конституционно неопределенного характера» - федеральный округ. Системе исполнительной власти РФ, де-юре возглавляемой Правительством РФ, присущ признак «дуалистического» управления с главенствующим влиянием на нее Президента РФ. Фактическое отсутствие реального механизма коллегиального формирования Правительства РФ и недостаточность ответственности Правительства РФ перед народным представительством приводят к расширению поля политической и конституционно-правовой  безответственности, что реально благоприятствует эскалации политического популизма и ангажированности при принятии решений, а также служит средой для коррупционных и иных внеправовых манипуляций.

По  мнению автора, отсутствие сбалансированной научно обоснованной конституционно-правовой и системно-структурной организации единой системы органов исполнительной власти в РФ порождает тенденции функциональной фрагментарности, перегруженности, дублирования в функциональной деятельности органов исполнительной власти. Это влечет за собой значимые проявления элементов функциональной статусной неопределенности между территориальными федеральными органами в субъектах и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Недостаточная функционально-правовая регламентация принципов организации «вертикали» исполнительной власти порождает множество формализованных, бюрократических процедур, создаваемых самими государственными служащими при отсутствии действенного механизма их ликвидации. В «вертикали» исполнительной власти не создано эффективного (как внешнего, так и внутреннего) институционального контроля и действенной кадрово-дисциплинарной политики, отвечающей реалиям времени.

Необходимо  сделать вывод о том, что единство системы органов исполнительной власти обуславливает оптимизацию разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Большую часть функций и полномочий следует передать на уровень субъектов Федерации и местному самоуправлению (при обеспечении их необходимой финансово-экономической базой). В компетенции федеральных органов исполнительной власти необходимо оставить только основные, системообразующие и контрольные полномочия. При этом необходимо передать функции по устранению межведомственных разногласий на уровень федеральных округов и внедрить соответствующие законодательные процедурно-процессуальные формы.

2.4. Функции  контроля и надзора в системном взаимодействии органов государственной власти в РФ

Орган конституционного контроля - судебный орган власти - Конституционный  Суд РФ, который осуществляет общеобязательное толкование Конституции и выявляет конституционно-правовой смысл законов, иных нормативных правовых актов, призван  обеспечить единообразное понимание и отражение конституционных положений в законодательстве и правоприменительной деятельности. Можно согласиться с мнением Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, что Конституционный Суд выступает хранителем и защитником принципа разделения властей.⁴⁷

Согласно Федеральному конституционному закону от 21.07.1994г.        № 1-ФКЗ (в редакции от 05.04.2013г.) «О Конституционном  Суде Российской Федерации» в целях  защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и  гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации.⁴⁸

Органы правосудия: Верховный Суд  РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации в совокупности составляют судебную систему Российской Федерации. ⁴⁹Основной видовой особенностью этих органов является осуществление судебной власти посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Особую группу государственных  органов, не относящихся ни к одному из ранее названных видов органов  государственной власти, составляют «органы государственной власти с особым статусом» ⁵⁰как специализированные вертикальные структуры. В работах отечественных правоведов современности содержится описание органов государственной власти с особым статусом. Например, в своих работах В.Е.Чиркин предлагает, помимо трех основных «ветвей власти», выделить «контрольную власть».⁵¹ М.В. Баглай выделяет специальный, четвертый вид - «органы государственной власти с особым статусом», к которым относит: Прокуратуру РФ; Центральный банк РФ; Счетную палату РФ; Центральную избирательную комиссию; Уполномоченного по правам человека; Академии наук. ⁵²В этой связи необходимо отметить, что контрольно-надзорными функциями обладают многие органы государственной власти, и в этом случае следует говорить о контрольно-надзорных государственных функциях как об «институте по осуществлению специфических государственно-властных полномочий».⁵³

Стоит заметить, что в  науке конституционного права уже  выработаны новые институциональные  подходы к разделению властей, которые  существенно упрощают проблему включения  тех или иных органов государственной  власти в систему разделения властей. По справедливому мнению А.Д. Керимова: «…формирование новых ветвей власти, как впрочем и модификация традиционных, - процесс неизбежный и исторически закономерный».⁵⁴ Можно согласиться с мнением об условном выделении дополнительных обособленных властных функций, так как достаточно на конституционном уровне закрепить сам принцип «разделения властей», который, как и всякий конституционный принцип, обладает высшей степенью нормативного обобщения. А его «функциональную расшифровку» - толкование - даст, в случае необходимости, орган конституционного контроля, что предоставляет возможность конституционно-правовой практике развиваться.⁵⁵

Исходя из вышесказанного следует, что контрольно-надзорная  функция в системе органов  государственной власти - это организационно-правовая форма реализации государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения конституционных, законодательных и иных правовых и нормативных актов государственными органами. Целью этой деятельности является недопущение отклонений от установленных законодательством норм, процедур и правил как в системно-структурной организации органов государственной власти Российской Федерации, так и в жизнедеятельности российского общества. В современных условиях проведения реформ, при жесткой и непримиримой борьбе с коррупцией и иной противоправной деятельностью особо повышаются роль и требования к государственному надзору и контролю, а также к контролю со стороны гражданского общества. Одной из важных особенностей взаимодействия органов государственной власти и общества является именно сфера общественного контроля за механизмом власти и поддержания высокого уровня культуры, нравственности и правосознания в обществе и государстве.

Можно сделать вывод  о том, что основная проблема организации контрольно-надзорной деятельности в стране в последние годы состоит в том, что государственный контроль (надзор) был разделен между различными ведомствами по отдельным (локальным) свойствам (параметрам, характеристикам). Состояние законности и правопорядка в современной России диктует необходимость не только сохранения и модернизации надзорной деятельности органов государственной власти, но и придание надзорной деятельности большей динамичности путем создания разветвленного института общественного контроля.

Особое значение контролю и надзору придается в бюджетно-финансовой сфере, к сожалению, они не отражают полностью социальный заказ общества. Для этих целей необходимо создать систему финансового контроля с установлением ее структуры, статуса и полномочий органов государственной власти по финансовому контролю, а также принципов взаимодействия субъектов контроля по выполнению стоящих перед ними задач. ⁵⁶

Исходя из мнений многих ученых, координационную функцию в контрольно-надзорной системе государства необходимо возложить на специально для этого предназначенные органы прокурорского надзора РФ. Эта система должна быть направлена на максимальное развитие приоритетных направлений политико-правового и социально-экономического развития общества, а также защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. Это обуславливает необходимость концентрации внимания на взаимодействии всех элементов системы контрольной деятельности, в том числе политических партий, СМИ, институтов гражданского общества, российских граждан, а также иных физических лиц.

Таким образом, предпринимаются попытки структурировать контрольную ветвь власти. Предлагается состав органов, описаны их функции, определяется место контрольной ветви в системе современной государственной власти России. Уместно было бы предположить, что высказываемые идеи о выделении контрольной власти нашли отражение в закреплении на муниципальном уровне специального, самостоятельного контрольного органа местного самоуправления.

2.5. Особенности взаимодействия законодательных органов в системе государственной власти в РФ

Органы законодательной  власти - Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные  органы государственной власти субъектов  Федерации - в своей совокупности составляют относительно обособленные подсистемы системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным  законом от 03 декабря 2012 № 229-ФЗ «О порядке  формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в Совет  Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта Российской ⁵⁷

 Наделение полномочиями  члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации. Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом Совет Федерации  формируется и структурируется  по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции  и партийные объединения.

 Формирования Совета Федерации предусматривает, что кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

Кандидатом для наделения  полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Российской Федерации  может быть только депутат этого органа.