Проблемы формирования и исполнения расходной части местных бюджетов

д) Результативность бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.

В число этих мероприятий рекомендуется отнести меры по:

1) оптимизации бюджетной сети;

2) расширению сферы применения программно-целевого бюджетного планирования;

3) распределению ассигнований между подведомственными учреждениями с учетом результатов их деятельности

4) совершенствованию системы закупок;

5) совершенствованию механизма мониторинга эффективности бюджетных расходов;

6) повышению качества контроля соблюдения бюджетного законодательства и формированию системы внутреннего аудита;

7) изменению организационной структуры субъекта бюджетного планирования, осуществляемые с целью приведения ее в соответствие с требованиями среднесрочного БОР;

8) повышению экономичности отдельных статей бюджетных расходов, в т.ч. в подведомственных бюджетных учреждениях.

Такой полный охват ключевых элементов БОР позволяет участникам эксперимента постепенно овладевать его инструментами.

6. Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы. Для внедрения элементов БОР в бюджетный процесс в регионах сложились правовые предпосылки. Ключевыми направлениями реформирования на региональном уровне стало внедрение в бюджетный процесс четырех базовых инструментов БОР: реестра расходных обязательств субъекта РФ; докладов о результатах и основных направлениях деятельности; процедур формирования, утверждения, реализации и прекращения региональных целевых программ и ведомственных целевых программ; перспективного финансового планирования.

7. Местное самоуправление является наиболее приближенным к жителям уровнем публичной власти. Поэтому жители должны принимать активное участие как в определении приоритетов развития муниципального образования, так и в оценке качества предоставляемых в данном муниципальном образовании публичных услуг. На стадии планирования бюджета жители могут привлекаться как к выявлению бюджетных приоритетов, так и к решению задачи выбора наиболее оптимального способа достижения результата в рамках реализации бюджетных целевых программ. На стадии контроля за исполнением бюджета может быть внедрена оценка качества предоставляемых услуг жителями.

В настоящее время основными хозяйствующими субъектами в секторе оказания бюджетных услуг являются бюджетные учреждения, организация финансовой деятельности которых осуществляется на основании сметного принципа. Очевидно, что данный принцип несовместим с бюджетированием, ориентированным на результат. Поэтому одним из важнейших направлений реализации бюджетной реформы стало создание новой организационно-правовой формы учреждений, адоптированной к новым принципам планирования и финансирования расходов. Такой формой в настоящее время является автономное учреждение (АУ).

Автономное учреждение — некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 года №174-ФЗ является достаточно противоречивым. Одной из наиболее существенных проблем, вытекающих из его формулировок, является проблема преобразования бюджетных учреждений в автономные. Закон содержит ограничения, в соответствии с которыми решение о таком преобразовании может приниматься по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, и при этом оно не должно влечь за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни.

В принципе, данные ограничения призваны упорядочить процесс перевода бюджетных учреждений в разряд автономных и сократить количество возможных злоупотреблений. Однако их практическое применение сопряжено с целым рядом сложностей. Первая из них состоит в том, что учредитель в лице исполнительного органа власти обладает административным ресурсом, с помощью которого он может оказывать влияние на решения, принимаемые бюджетным учреждением. Вторая причина состоит в том, что законодательство РФ далеко не во всех случаях позволяет четко установить, приводит ли переведение бюджетного учреждения в разряд автономного к нарушению конституционных прав граждан, поскольку социальные стандарты проживания на той или иной территории в большинстве случаев отсутствуют.

В современной практике управления муниципальными финансами используется несколько способов финансирования муниципальной инфраструктуры. Каждый из них имеет свои преимущества и недостатки. В настоящее время одним из наиболее прогрессивных способов финансового обеспечения развития муниципального хозяйства является разработка муниципальных целевых программ с их последующим финансированием за счет средств муниципальных или региональных бюджетов, а также долевого финансирования с обоих перечисленных уровней.

Потенциально одним из серьезных источников финансирования капитальных затрат может стать привлечение муниципальных кредитов, однако в настоящее время этот метод применяется достаточно ограниченно.

Устранение основных проблем муниципального хозяйства возможно на основе его реформирования (применения передовых методов управления и планирования, реструктуризации и ликвидации задолженности, систематизации требований к качеству услуг, оптимизации тарифной политики, демонополизации и развития конкуренции).

Повышение эффективности бюджетных расходов на жилищно- коммунальное хозяйство (ЖКХ) возможно осуществлять на каждом из трех этапов бюджетного процесса:

                  планирование бюджетных расходов;

                  исполнение бюджетных расходов;

                  учет бюджетных расходов.

На практике используются различные мероприятия, однако всех их объединяют следующие черты:

                  необходимость четкой структуризации мероприятий для последовательного осуществления запланированных мероприятий;

                  необходимость наличия соответствующей нормативной базы на всех уровнях (федеральном, региональном и местном);

                  разработка подробных методик проведения мероприятий;

                  постоянный промежуточный контроль за результатами проводимой работы.

Основным критерием успешности принимаемых мер становится приведение в соответствие фактических и запланированных бюджетных расходов, сокращение задолженности бюджетополучателей перед предприятиями ЖКХ и задолженности предприятий ЖКХ перед ресурсоснабжающими организациями.

Основными механизмами, позволяющими достичь оптимизации расходов на этапе планирования, являются:

                  в отношении расходов, связанных с оплатой коммунальных услуг — определение фактической потребности в топливно-энергетических ресурсах и установление на ее основании лимитов финансирования. Практика показывает, что такой подход не только позволяет повысить эффективность бюджетных расходов на финансирование коммунальных услуг, но и косвенно становится стимулом для экономии энергоресурсов организациями бюджетной сферы.

                  в отношении бюджетных расходов на предоставление адресных жилищных субсидий — корректировка используемой Методики расчета платежеспособной возможности населения на жилищно-коммунальные услуги с учетом того, что не все граждане, имеющие доход ниже определенного порогового значения среднедушевого дохода и в связи с этим обладающие правом на жилищную субсидию, воспользуются этим правом.

При осуществлении планирования расходов на ЖКХ также необходимо исходить из необходимости обеспечения согласованности между тарифной политикой и процессом формирования муниципального бюджета. Для этого при планировании бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство необходимо, чтобы сметы финансирования бюджетных организаций составлялись с учетом возможных повышений тарифов в будущем.

Наиболее успешными из апробированных на практике новаций процесса исполнения бюджетных расходов на ЖКХ являются:

                  исполнение бюджетных расходов в сфере жилищно-коммунального хозяйства на основе принципа управления жилищным фондом на договорной основе.

                  исполнение бюджетных расходов на оплату коммунальных услуг, предоставляемых организациям бюджетной сферы, на основе договоров на предоставление коммунальных услуг.

                  исполнение бюджетных расходов в сфере муниципального хозяйства на основе заключенных договоров и актов выполненных работ.

Перечень предложенных мер в области оптимизации планирования и исполнения расходов на ЖКХ не является исчерпывающим, причем в зависимости от особенностей каждого отдельного муниципального образования можно вносить различные корректировки в алгоритмы и способы их претворения в жизнь.

В настоящее время российское здравоохранение переживает серьезный кризис. Одним из факторов, способствующих его развитию, является использование двухканальной модели финансирования лечебно – профилактических учреждений (ЛПУ), основанной на затратном принципе.

Двухканальная модель финансирования здравоохранения — модель, в рамках которой финансовое обеспечение системы здравоохранения осуществляется частично за счет средств обязательного медицинского страхования (ОМС), частично за счет средств консолидированного бюджета РФ.

Одним из эффективных направлений совершенствования финансовых основ системы здравоохранения является внедрение одноканальной модели финансирования. Ее сущность заключается реализации двух основных направлений:

                  формировании полного тарифа ОМС, включающего все расходы, связанные с оказанием медицинских услуг и содержанием ЛПУ;

                  внедрении принципа «деньги следуют за больным», когда финансироваться будет не ЛПУ, а оказание им конкретной медицинской услуги. Распределение средств между ЛПУ будет осуществляться в зависимости от количества прикрепившихся к ним пациентов.

Основными целями реформирования системы финансирования здравоохранения являются:

1.    сбалансированность государственных гарантий обеспечения населения медицинской помощью с финансовыми возможностями муниципального образования;

2.    упорядочение нормативной базы муниципалитета;

3.    внедрение новых форм и методов финансового планирования для оптимизации использования финансовых ресурсов.

Для того чтобы оптимизировать распределение ресурсов муниципального здравоохранения необходимо выделить приоритетные направления использования имеющихся средств. Приоритеты должны устанавливаться таким образом, чтобы финансовые ресурсы способствовали улучшению состояния здоровья населения в целом за счет использования максимально эффективных видов медицинской помощи с точки зрения укрепления общественного здоровья на единицу затрат. С этой целью необходимо разработать согласованный набор критериев для выбора приоритетов в предоставлении медицинской помощи.

С учетом установленных органом здравоохранения субъекта РФ Мето-

дических рекомендаций, показателей и параметров на основе территориальной Программы государственных гарантий и анализа потребности населения в медицинской помощи, на уровне муниципального образования должен быть сформирован финансово обеспеченный план оказания населению бесплатной медицинской помощи. В плане следует предусмотреть:

- оказание бесплатной медицинской помощи жителям данного муниципального образования в государственных и муниципальных медицинских учреждениях;

- оказание бесплатной медицинской помощи жителям иных муниципальных образований в медицинских учреждениях данного муниципального образования.

Базой для формирования муниципального заказа должны являться:

а) Выбранные в ходе разработки территориальной Программы государственных гарантий субъектом РФ и рекомендованные для данного муниципального образования объемы медицинской помощи по ее уровням, профилям и видам;

б) проекты территориальных нормативов финансовых затрат на единицу государственных, муниципальных медицинских услуг, выработанные комиссией по формированию территориальной Программы государственных гарантий субъекта РФ;

в) рекомендованные субъектом РФ предложения по реструктуризации сети муниципальных учреждений;

г) оценка потребности населения в медицинской помощи соответствующего муниципального образования на основе прогноза заболеваемости населения по данным медицинской статистики;

д) прогноз размера подушевого норматива финансирования за счет средств ОМС;

е) прогноз размера подушевого норматива финансирования за счет средств бюджета.

В процессе планирования рассматриваются возможности оказания планового объема медицинской помощи оптимизированной сетью медицинских учреждений за счет интенсификации их работы и, прежде всего, сокращения уровня госпитализации, длительности лечения больных в стационаре.

Финансовый анализ должен представить структуру финансовых затрат на оказание единицы медицинской помощи по подразделениям каждого медицинского учреждения, которое планируется задействовать в реализации муниципального заказа.

Также органам местного самоуправления (в отрасли здравоохранения) рекомендуется в форме эксперимента на одном из муниципальных учреждений здравоохранения:

- провести переход от сметного принципа финансирования к оплате за оказанный объём и качество медицинской помощи, за её конечный результат;

- внедрять систему оплаты медицинской помощи в соответствии с объёмом оказываемой медицинской помощи и её качественным уровнем, а также отраслевой системы оплаты труда медицинского персонала, ориентированной на результат, которые позволяют решать задачу повышения заработной платы работникам отрасли за счёт оптимизации расходов;