Упоминалось также, что административное
право играет в правовой системе
РФ вспомогательную, служебную роль,
в отличие, например, от таких наиболее
самостоятельных отраслей права, как гражданское,
уголовное, международное, конституционное.
Служебная роль административного права
определяется целым рядом как внешних
обстоятельств, так и группой факторов,
вытекающих непосредственно из самой
природы этой отрасли права.
Во-первых, в числе процессов,
влияющих на содержание административного
права, можно назвать следующие:
а) сокращение масштабов централизованного
админисртативно-правового регулирования
(как известно, в соответствии с
Конституцией РФ 1993 г., административное
и административно-процессуальное
законодательство отнесено к предметам
совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов); б) существенное
возрастание роли региональных регуляторов;
в) усиление значимости рекомендательных
норм; г) обеспечение реальной самостоятельности
управленческих подразделений различных
уровней; д) усиление контрольно-надзорной
и правоохранительной, а не распорядительной,
функций административного регулирования.
Во-вторых, характеризуя служебную
роль административного права, следует
принимать во внимание обстоятельства,
вытекающие из самой его природы.
Так, в связи с актуальностью
проблемы правоохраны в условиях
построения правового общества, административное
право усиливает свои собственные
юридические средства защиты от посягательств
на правовой режим в сфере действия
механизма исполнительной власти. Несоблюдение
или недобросовестное выполнение административно-правовых
норм влечет за собой приведение в действие
предупредительных, пресекательных и
карательных средстве административно-принудительного
характера. Особая роль среди них отводится
институту административной ответственности,
а также административного процесса. Важное
значение в данном случае имеет то обстоятельство,
что при помощи административной ответственности
все в большей мере осуществляется защита
не только управленческих отношений, но
и многих других - например, финансовых,
трудовых, природоохранительных и т.п.Наконец,
во многих случаях, административное право
не только защищает иные общественные
отношения, но и может выступать в качестве
их регулятора. Так, действующее российское
законодательство использует норма административного
права для обеспечения должной урегулированности
налоговых, земельных, трудовых и иных
отношений. ими, например, определяются:
порядок взимания налогов и сборов, государственный
контроль за соблюдением налогового законодательства;
основные организационные начала предпринимательской
деятельности; порядок возникновения
и прекращения государственно- служебных
отношений; многие стороны компетенции
надзорных органов, действующих в рамках
предмета иных отраслей права (например,
природоохранительные инспекции и пр.).
Итак, административное право
строгих границ правового воздействия
не имеет. В свою очередь, как уже
отмечалось выше, сфера государственного
управления не изолирована от действия
норм других отраслей права. Следовательно,
возникает взаимодействие различных правовых
отраслей.Наиболее тесно административное
право взаимодействует с конституционным
(государственным) правом, которое закрепляет
основные принципы организации и функционирования
исполнительной власти, место ее субъектов
в государственном механизме, правовые
основы их формирования и т.п. В частности,
конституционно провозглашенные права
и свободы человека и гражданина (гл. 2
Конституции РФ) практически в значительной
мере также реализуются через сферу государственного
управления.Таким образом, административное
право основывается на нормах конституционного
права, детализирует и конкретизирует
их, определяя при этом механизм реализации
прав и свобод граждан, компетенции различных
звеньев системы исполнительной власти,
формы и методы государственно-управленческой
деятельности, основы ее отраслевой, межотраслевой
региональной и местной организации и
т.п.Совместно с гражданским правом административное
нередко регулирует внешнюю сторону сходных
общественных отношений имущественного
характера - в зависимости от преобладающего
значения тех или иных элементов метода
правового регулирования.[9] (В данном случае подразумеваются
договорные начала или административные
предписания.)Аналогично решается вопрос
и о соотношении норм административного
и трудового права. В то же время наиболее
сложно провести грань между, например,
административным правом и такими отраслями
права, как финансовое, земельное, природоохранительное
(экологическое), предпринимательское.
Механизм их соотношения таков, что фактически
значительная часть отношений, отнесенных
к предмету ведения названных отраслей,
регулируется нормами административного
права и свойственными ему правовыми средствами.Границы
действия норм уголовного и административного
права определяются характером и направленностью
соответствующих запретов.
7. Понятие, характеристика
административно-правовых норм, особенности
их структуры.
Норма
права – это общеобязательное
правило поведения, установленное
либо санкционированное государством,
закрепленное в официальном документе
и охраняемое государством; или: –
это установленное государством
общее правило поведения, регулирующее
общественные отношения.
Административно-правовые
нормы – это устанавливаемые
государством правила поведения, целью
которых является регулирование
общественных отношений, возникающих,
изменяющихся и прекращающихся в
сфере функционирования механизма
исполнительной власти (государственного
управления); или: – это правила
поведения, регулирующие отношения
в сфере государственного управления.
Административное
право использует административно-правовые
нормы в следующих целях:
- обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев (например, федеральных органов исполнительной власти);
- обеспечения эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав, свобод и обязанностей граждан и их негосударственных объединений;
- определения того или иного варианта должного, т. е. отвечающего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления;
- непосредственного выражения в сфере государственного управления публично-правового интереса;
- установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в рамках регулируемых общественных отношений.
Тем
самым административно-правовые нормы
выражают сущность исполнительной ветви
единой государственной власти –
исполнение, проведение в жизнь требований
Конституции, законодательства и нормативных
указов Президента РФ.
Особенности
административно-правовых норм:
- в отличие от норм других отраслей российского права они имеют собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и др.). Имеется в виду административная ответственность, наступающая, как правило, во внесудебном, т. е. административном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности за нарушение норм, регламентирующих служебные отношения.
- во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей прав. Так, ими обеспечивается урегулированность определенной части финансовых, земельных, налоговых, трудовых, природоохранительных или иных отношений (например, определение порядка взимания налогов, государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного законодательства и т. п.)
- достаточно часто устанавливаются непосредственно самими субъектами исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности и в ее целях (например, нормативными постановлениями Правительства РФ).
Административно-правовые
нормы несут в своем содержании
двоякую юридическую нагрузку: правоприменительную
и правоустановительную. А это
практически означает, что административно-правовые
нормы, являясь одной из важнейших
юридических норм применения законодательства
в сфере государственного управления,
по своей сути служат целям правоприменения,
т. е. исполнения. Об этом, в частности,
свидетельствует тот факт, что
действующим законодательством
установлено, что нормативные акты
субъектов исполнительной власти издаются
в целях исполнения закона, т. е. они
подзаконны.
Вся
совокупность действующих административно-правовых
норм не сводится к устанавливаемым
непосредственно субъектами исполнительной
власти. Многие нормы административного
права содержатся в Конституции
РФ, в конституциях республик и
в уставах иных субъектов РФ. Такого
рода нормами определяются основные
параметры государственно-управленческой
деятельности и возникающих в
ее процессе управленческих отношений
(например, конституционный статус
личности, реализуемый в сфере
управления, статус основных субъектов
исполнительной власти и т. п.).
Структура
административно-правовых норм. Она
состоит из 3 элементов: гипотеза, диспозиция
и санкция.
Гипотеза
нормы права (предположение) – часть
правовой нормы, описывающая условия,
при наступлении которых следует
применять данную норму. В ней
указываются обстоятельства, при
которых у субъектов правоотношений
возникают права и обязанности.
Гипотеза
нередко обнаруживает себя в виде
юридических фактов (например, достижение
определенного возраста, совершение
административного правонарушения
и т.п.). При регламентации деятельности
аппарата управления она прямо не
выражается, а предполагается в качестве
условия соответствия его деятельности
установленной компетенции.
Например,
ст. 2.3 КоАП предусматривает, что административной
ответственности подлежат лица, достигшие
к моменту совершения административного
правонарушения шестнадцатилетнего возраста.
Диспозиция
нормы права (распоряжение) – центральный
элемент нормы права, содержащий
правило поведения, которому должны
следовать участники правовых отношений.
Она устанавливает права и
обязанности сторон, определяет варианты
поведения участников общественных
отношений.
Диспозиция
– это соответствующие предписания,
запреты или дозволения.
Санкция
нормы права (взыскание) – элемент
правовой нормы, указывающий на меры
государственного принуждения, применяемые
при нарушении предписания, содержащегося
в норме права.
Санкция,
как правило, предусматривает ту
или иную меру административно-предупредительного
(например, реквизиция имущества) или
пресекательного (например, запрещение
эксплуатации транспортного средства)
характера.
8. Виды административно-правовых
норм.
По
целевому назначению:
- регулятивные – содержащие правила созидательной, нормальной деятельности;
- охранительные – призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений.
И
соответственно административное право
можно рассматривать как комплекс,
состоящий из норм, регламентирующих
созидательную деятельность исполнительной
власти и ее охранительную деятельность.
По
содержанию (порядку реализации прав
и обязанностей участников административно-правовых
отношений) – материальные и процессуальные:
- Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей, прав, а также ответственность участников регулируемых общественных отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус. Например, ФЗ-79 «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 определяет государственную службу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Эта норма статична, т. к. лишь фиксирует возможность приобрести охарактеризованный в ней в общей форме статус государственного служащего.
- Процессуальные административно-правовые нормы по своему назначению определяют (регламентируют) процедуру или порядок реализации обязанностей и прав, устанавливаемых нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. В частности, они определяют порядок поступления на государственную службу и ее прохождения.
По
методу воздействия на субъекты отношения:
- обязывающие, т.е. содержащие юридическое предписание действовать в предусмотренных нормой условиях должным образом. Например, для совершения определенных видов работ необходимо получить лицензию (официальное разрешение); при приеме на государственную службу соответствующие должностные лица обязаны издать приказ; возникающее коммерческое объединение обязано пройти государственную регистрацию в органах юстиции и т.п.;
- запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Например, общим является запрещение действий (бездействия), подпадающих под признаки административных правонарушений (КоАП РФ); запрещается рассмотрение жалобы должностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы гражданина и т.п.;
- уполномочивающие (дозволительные), т.е. предусматривающие возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Налицо разрешение, дающее возможность выбора того или иного варианта действий (бездействия), но в рамках определенного правового режима, создаваемого данной нормой. Например, гражданину предоставлена возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав и свобод в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностных лиц). Если речь идет, например, о должностных лицах, то применительно к ним дозволительные нормы означают самостоятельный выбор определенного варианта поведения, но не произвольного, а одного из предлагаемых данной нормой.