Этапы экономико-математического моделирования

В решениях Стоглавого собора, заседавшего по делам церковным и «земским», в принятом им сборнике постановлений канонического характера («Стоглав»), равно как и в «исправленном» с одобрения этого собора Судебнике (Судебник 1550 г.) была намечена широкая программа и составлен план перестройки местного управления. Этот план «начинался срочной ликвидацией тяжб земства с кормленщиками, продолжался пересмотр Судебника с обязательным повсеместным введением в суд кормленщиков выборных старост и целовальников и завершался уставными грамотами, отменявшими кормления». В связи с тем что существовавшая длительное время примитивная система «кормлений» уже не соответствовала новым задачам государства и усложненному общественному порядку, ее решено было заменить новой системой местного управления.

Преобразование местного управления заняло длительное время. Создаваемые органы местного самоуправления были построены на сословном принципе и не имели отдельных от государства прерогатив, не были, говоря современным языком, самостоятельны в пределах своих полномочий.

Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства.

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставляла широкие полномочия "земским" и "губным" старостам, избираемым населением. В задачу местных властей входило выполнение поручений центрального правительства, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.

Широкое распространение воеводской системы было связано как с  необходимостью большей централизации государства для выхода из кризиса, так и с попытками выработать более эффективный и оперативный механизм местного управления. Построение централизованного государства в России XVII века характеризовалось тем, что проводилось не по пути «ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждение разнородных предметов, соприкасающихся в жизни».

После завершения военных действий Петр I начал перестройку управления "для мирнаго времени". Управление строилось им преимущественно по шведскому образцу (наиболее совершенному из всех западных образцов управления того времени). Но шведская система управления не была бездумно перенесена в Россию, а достаточно основательно переработана. Дело в том, что в Швеции существовало областное разделение, имевшее три ступени, подчинявшиеся одна другой: низшая – приход (кирхшпиль); средняя – округ (герад), объединявший до 1000 дворов сельского населения; высший – ландсгевдингство.

К Петру же восходят и первые попытки  устройства на новый лад, по западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры могли устранить вмешательство местных приказных властей в дела посадских общин.

Как и земские избы, магистраты были учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагалось наблюдение за распределением государственных сборов и пошлин и внутренним порядком и благоустройством в городах, в действительности это не было осуществлено.

Усилия Екатерины  II

Очередная реформа в области  земского и городского управления последовала в конце XVIII века при Екатерине II; она оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.

Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и недовольство населения. В 1766 году Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания - по одному от своей провинции.

Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина децентрализовала власть и создала самоуправляющиеся единицы на местах. Дума избирала из своей среды шестигласную думу для заведования текущими городскими делами. В состав последнего учреждения входили городской голова и шесть гласных (по одному от каждого из шести разрядов городского общества). В компетенцию шестигласной думы был тот же круг дел, что и у общей думы; отличие состояло лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел.

Функции этого ведомства были распределены по восьми рубрикам: 1) прокормление и содержание городских жителей; 2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия; 4) наблюдение порядка и благочиния; 5) обеспечение города привозом необходимых припасов;   6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов; 7) приращение городских доходов;       8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

Земская и городская реформы  XIX века

После отмены крепостного права  крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 года) представляло собой сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного  порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

"Положением о губернских  и уездных по крестьянским  делам учреждениях" для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому  управлению.   Массовое  недовольство  крестьян  своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным  репрессиям  административного  аппарата,  открытой  борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного  "Положения  о  земских учреждения

Положение 1864 года делило избирателей  на 3 курии:

1. Землевладельцев всех сословий

2. Горожан - собственников недвижимого  имущества в городе

3. Сельских обществ.

Выборы производились раздельно. От первых двух курий проводились на съездах их представителей. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.

Таким образом, более высокое звено  земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов нижних уровней.

Губернские собрания проводились один раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания.

Положением о земских учреждениях  устанавливалось, что в их компетенцию будет распоряжение местными сборами губернии и уезда. По Земскому Положению, все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были позже еще более урезаны при составлении Временных правил о доле земского сбора в общем бюджете; все государственные повинности были изъяты из компетенции земств. Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов. Перечень повинностей и их размер устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами. Другим источником земских бюджетов были земские сборы, взимаемые с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов. Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия их государственного бюджета.

Городские бюджеты формировались  за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей…

Из общих губернских функций  в ведении земских учреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов; ж) организация школьного образования; з) медицинское обслуживание населения.

Земства располагали очень скудными средствами. Главным источником новых  доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, при отсутствии других источников, приходилось повышать налоги. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными правилами. Для новых налогов оставались одни земли, хотя они и без того несли высокие платежи, нередко превышавшие доходы крестьянских участков.

Городовое положение Александра II

Согласно этому нормативному документу  избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств (купеческого, промыслового, на право мелкой торговли). Другими словами, каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей  местного самоуправления. По положению 1890 года были лишены избирательных прав: духовенство и церковный притч; крестьянские товарищества и крестьяне, владеющие в уезде частной землей; лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. По существу, был уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения должностей председателя и членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе; в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отразилось на положении окраин, где председателями управ нередко были крестьяне или купцы.

Губернатор получил право останавливать исполнение постановлений собрания не только при формальных нарушениях закона, но и тогда, когда он считал, что данное постановление "не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения" (принцип целесообразности).

Из положительного в Положении  было: а) расширение круга лиц, имевших право избрания в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и граждане, имеющие избирательный ценз); б) увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления; в) восстановление (почти в полном объеме) права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. В числе ограничительных мер было лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. (Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 года).