Курс лекций по "Экологический менеджмент"

Тема 25. Платность природных ресурсов

Ведение земельного кадастра поручено органам Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации.

Кадастр месторождений полезных ископаемых. Характеристика кадастра дается в Законе РФ о недрах (ст. 30, 32) Его ведение поручено Комитету по геологии и использованию недр Кадастр включает сведения о народнохозяйственной ценности каждого месторождения полезных ископаемых, горно-технические, экономические, экологические условия их разработки.

Лесной кадастр. Его ведет Федеральная служба лесного хозяйства при Правительстве РФ, ее органы на местах. Лесной кадастр согласно ст. 77 основ лесного законодательства содержит систему сведений о правовом режиме лесного фонда, количественном и качественном состоянии лесов, подразделении лесов на группы и категории защитности, экономическую оценку лесов.

Данные лесного кадастра используются для определения экономического и экологического значения лесов, выбора лесосырьевых баз для заготовки древесины, проведения лесовосстановительных работ, замены малопродуктивных лесов высокопродуктивными лесными угодьями.

Водный кадастр. Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1994г. так оценивает задачи государственного водного кадастра: текущая и перспективная оценка состояния водных объектов и их использования с целью планирования использования водных ресурсов, предотвращения истощения водных источников, восстановления нормативного (т.е. предусмотренного санитарными и иными нормативами) качества вод. Головной организацией здесь выступает Росгидромет. Роскомвод ведет кадастр по использованию вод. Роскомнедра — по подземным водам.

На основе данных водного кадастра определяется целевое, использование вод, идет паспортизация водных объектов, изъятие из хозяйственного использования наиболее ценных водных объектов, вводятся ограничения с целью охраны и рационального использования вод.

Управление охоты и охотничьего хозяйства, которое сейчас находится в ведении Минсельхоза России, занимается количественным и качественным учетом животных охотничьего фонда, устанавливает режим ограничений в охоте на те виды, которые проявляют устойчивые тенденции к сокращению.

Реестр рыбных запасов в количественном и качественном показателях по внутрихозяйственным водоемам составляет Комитет по рыболовству. Своеобразным кадастром редких животных и растений служат Красная книга Федерации, Красные книги республик, краев и областей.

Функции кадастра выполняет реестр природно-заповедных территорий и объектов — заповедников, национальных парков, памятников природы. Эту функцию осуществляет Минприроды, на которое возложено по закону руководство всем природно-заповедным делом в стране.

Наконец, к числу кадастров как совокупности сведений о количественной и качественной характеристике природного ресурса можно отнести тот учет загрязнителей окружающей природной среды, который в свое время был возложен на органы Минприроды.

Платность природных ресурсов

Введение платности использования земли и других природных ресурсов является прямым следствием преобразования природноресурсовых отношений на базе проводимой рыночной реформы. Установление платы за пользование природным ресурсом стало возможным после отмены исключительной государственной собственности на землю и другие ресурсы природы, превращение земель и других ресурсов в объект купли-продажи и других гражданско-правовых сделок.

Установление платности пользования природными ресурсами преследует три задачи: во-первых, повышается заинтересованность производителя в эффективном использовании земель и других природных ресурсов; во-вторых, появляется материальная заинтересованность в сохранении и воспроизводстве природного ресурса; в-третьих, получаются дополнительные средства на восстановление и воспроизводство природных ресурсов.

Закон РФ об охране окружающей природной среды (ст. 20) предусматривает два вида платы за ресурсы природы: за право пользования природными ресурсами; за загрязнение окружающей среды.

Плата за использование природных ресурсов включает плату за право пользования ресурсами, за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; плату на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плата за землю выступает в трех формах — земельного налога, арендной платы, нормативной цены земли. Ставки налога на сельскохозяйственные угодья устанавливаются с учетом состава угодья, их качества, площади и местоположения. Средние размеры налога с одного гектара пашни утверждаются Верховным Советом РФ по субъектам Федерации. В таком же порядке утверждаются ставки налогов по городским землям. Средние ставки налога дифференцируются субъектами Феде­рации, а по городским землям — местными органами самоуправления. Земельный налог за земли лесного фонда взимается в составе платы за пользование лесами, где производится заготовка древесины. Такой налог взимается по другим ставкам — в размере 5 % от таксовой стоимости древесины, отпускаемой на корню. Поскольку арендодателями выступают местные органы исполнительной власти, земельный налог и арендная плата за землю поступают в местный бюджет (сельский, поселковый: районный, городской) и используются исключительно на цели восстановления и улучшения земель.

Нормативная цена земли указывается в Законе РСФСР о плате за землю, это показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения с учетом потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. Нормативные показатели цены земли применяются при бесплатной передаче земли в собственность, при установлении общей собственности на землю, при передаче земли по наследству, при дарении, получении банковского кредита под залог земельного участка. Помимо нормативной существует, правда пока в ограниченном объеме, договорная цена земли (по договору купли-продажи), конкурсная (при продаже по конкурсу), аукционная (при продаже на аукционе). Нормативная цена земли устанавливается субъектами Федерации, остальные цены по соглашению сторон, результатам конкурсного отбора, аукциона.

Закон РФ о недрах устанавливает три формы платы за использование недр — за право на поиск и разведку месторождений полезных ископаемых, их добычу, использование недр для иных целей, не связанных с добычей полезного сырья. Правда, Закон не называет еще одного вида использования недр, которое требует внесения платы,— захоронение отходов. Внешне этот вид недропользования можно отнести к такому, как использование недр, не связанное с добычей полезных ископаемых. Но Закон умалчивает и об этом. Поэтому все вопросы, обусловленные захоронением отходов, решаются на основе Закона РФ об охране окружающей природной среды, правительственных постановлений, действующих стандартов и существующих нормативов. Порядок взимания платежей за право на пользование недрами, акваторией и участками морского дна регулируется Положением, утвержденным Правительством РФ 28 октября 1992 г.

Распределение средств, поступающих от использования, и средств налогов производится следующим образом:

платежи за право добычи полезных ископаемых распределяются в соответствующих процентах между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами. Средства за право выполнения поисково-разведывательных работ и за право использования недр для целей, не связанных с разработкой полезных ископаемых, а также платежи за право добычи общераспространенных полезных ископаемых поступают в бюджеты городов и районов, на территории которых происходило пользование недрами.

Плата за право добычи полезных ископаемых может быть внесена в трех формах: деньгами, частью добытой продукции, выполнением работ или предоставлением услуг.

Помимо установленных налогов с пользователей недр, осуществляющих добычу полезных ископаемых, отчисляются средства на воспроизводство минерально-сырьевой базы (выражение не очень удачное, так как минеральные ресурсы не относятся к числу воспроизводимых). Смысл отчислений состоит в том, чтобы создать внебюджетный фонд для финансирования поисково-разведывательных работ и работ, связанных с геологическим изучением недр, расширением научных исследований и т.д.

Плата за пользование водными объектами установлена в двух формах: за право пользования водными объектами и на восстановление и охрану вод.

Плата за право пользования вносится водопользователями в виде регулярных платежей в течение срока водопользования. Плата за пользование поверхностными водами поступает в бюджеты субъектов Федерации, на территории которых осуществляется пользование водами. Плата за право пользования подземными водами поступает в бюджеты Федерации и субъектов Федерации и распределяется органами государственной представительной власти субъектов Федерации. Порядок начисления платы, ее предельные размеры определяет Правительство РФ.

Плата на восстановление и охрану водных объектов устанавливается Верховным Советом РФ (согласно Основам водного законодательства). Она взимается с водопользователей и поступает в государственный внебюджетный фонд восстановления и охраны водных объектов, а за пользование подземными водами — в государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Надо отметить, что в этой части Основы водного законодательства противоречат Закону о недрах, ибо он не рассматривает подземные воды как составную часть недр, а пользование ими — как вид недропользования. Более того, Основы водного законодательства включают подземные воды в состав государственного водного фонда, а не фонда недр. Поэтому все отчисления за пользование подземными водами должны направляться в фонды восстановления и охраны водных объектов.

Формы платы за пользование лесными ресурсами установлены Основами лесного законодательства РФ в виде лесных податей, арендной платы, отчислений в фонды воспроизводства, охраны и защиты леса. Лесные подати, точнее, лесной налог, взимаются за древесину, отпускаемую на корню (бывшая попенная плата), заготовку живицы, второстепенных лесных материалов, за сенокошение и другие виды побочных пользований, а также за пользование лесом для нужд охотничьего хозяйства, в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях.

Размеры лесных податей определяются по ставкам за единицу продукции, которая получается при пользовании лесом, или погектарным ставкам эксплуатируемой площади лесного фонда. Принципы определения ставок лесных податей устанавливаются субъектами Федерации. Конкретные размеры ставок устанавливают местные органы самоуправления.

Лесные подати вносятся лесопользователем в форме денежных платежей, в части заготовленной или произведенной продукции — в виде выполнения работ или предоставления услуг. Лесные подати поступают в бюджеты городов и районов. Часть этих средств направляется на охрану и защиту лесов.

Арендная плата вносится за аренду лесного фонда. Принципы определения и взимания арендной платы устанавливаются представительными органами субъектов Федерации. Конкретный ее размер определяется городскими, районными органами самоуправления. Вся арендная плата поступает в бюджет города или района по месту аренды.

Фонд воспроизводства, охраны и защиты лесов создается за счет отчислений лесопользователей. Размер отчислений определяется в процентах от стоимости заготовленной лесной продукции — древесины как заготовленной, так и переработанной, реализованной, израсходованной на собственные нужды, исчисленной по ценам реализации.

Фонд воспроизводства является государственным внебюджетным фондом. Его средства расходуются на воспроизводство, охрану, защиту лесов; на содержание лесной охраны, лесоустройство, учет, мониторинг лесов, организацию пользования лесным фондом. Размеры отчислений в этот фонд, порядок их взимания, распределения между субъектами Федерации и мес­тными органами — весь этот комплекс вопросов устанавливается в Положении, которое, согласно Основам лесного законодательства, утверждается Верховным Советом РФ.

Плата за пользование растительными ресурсами (в тех случаях, когда законодатель ее устанавливает) регламентируется Основами лесного законодательства, правительственными постановлениями, нормативными актами Минприроды РФ. Она определяется местными органами управления и отчисляется в местный бюджет района или города. Это — плата за сбор лекарственных трав и сырья, проводимый заготовителем; за сбор недревесных ресурсов — плодов, ягод; за заготовку технического сырья.

Плата за ресурсы животного мира предусматривается в виде разнообразной платы за пользование животным миром в виде охоты, отлова животных, использования продуктов их жизне­деятельности и другие формы, предусмотренные законодательством. Другой формой платы служит арендная плата за право пользования охотничьими угодьями. Ставки платы за право пользования животным миром, включая охоту и рыболовство, определяются местными исполнительными органами совместно с органами охоты и рыболовства. Поступающие платежи перечисляются в местный бюджет и используются на улучшение ведения охотничьего хозяйства, воспроизводство рыбных запасов.

Плата за загрязнение окружающей природной среды является другим видом платности в использовании природных ресурсов. Это — плата за загрязнение окружающей природной среды. Ее сущность раскрывается в трех значениях: компенсационном, стимулирующем, экономическом. Во-первых, плата за загрязнение направлена на компенсацию вреда, причиняемого окружающей природной среде, - здоровью человека, материальным ценностям. В отличие от юридической ответственности за вред, которая наступает по факту правонарушения, обязанность платы за загрязнение возникает по факту правомерного, разрешенного компетентными органами государства причинения вреда независимо от вины хозяйствующего субъекта.

Во-вторых, установленная плата взимается в бесспорном порядке за счет прибыли или себестоимости предприятия-загрязнителя и на этой основе должна стимулировать (материально) к сокращению выбросов, сбросов вредных веществ. Здесь лежит именно тот главный ключ экономизации хозяйственной деятельности, пользуясь которым, можно сделать охрану окру­жающей среды экономически выгодным делом, составной частью хозяйственного процесса. В-третьих, платежи за загрязнения служат источником (причем одним из главных) образования и пополнения внебюджетных экологических фондов, средства которых используются для оздоровления и охраны окружающей среды. В этом проявляется экономическое значение установленной платы.

Правовое регулирование платежей за загрязнение обеспечивается Законом РФ об охране окружающей природной среды (ст. 20), постановлением Правительства от 28 августа 1992 г., в котором утвержден порядок определения платы за загрязнение и ее предельных размеров. В ноябре 1992 г. Минприроды утвердило базовые нормативы платы за загрязнение.

Закон РФ об охране окружающей природной среды предусматривает три вида платы за загрязнение: выбросы, сбросы вредных веществ в пределах установленных лимитов; выбросы, сбросы вредных веществ сверх установленных лимитов либо без разрешения на выбросы; за размещение отходов.

Действующий порядок установления платы распадается на три этапа: определение базовых нормативов платы, дифференцированных ставок, конкретных размеров, платы загрязнителя.

Базовые нормативы определяются по каждому виду загрязняющих веществ и виду иного вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные колебания) с учетом степени их опасности для окружающей среды и здоровья населения. Нормативы разрабатываются Минприроды России с участием Госкомсанэпиднадзора, Министерства экономики и Министерства финансов, исполнительных органов субъектов Федерации.

Базовые нормативы представлены в двух видах — за выбросы, сбросы, размещение отходов в пределах установленных нормативов; сверх установленных нормативов, но в пределах утвержденных лимитов или временно согласованных выбросов.

Дифференцированные нормативы исчисляются Минприроды на основе базовых, но с поправкой на экологическую ситуацию и экологические факторы соответствующих регионов. К последним относятся природно-климатические, экономические особенности территорий, значимость охраняемых природных объектов. Дифференцированная ставка платежей для конкретных регионов, бассейнов рек и морей определяется умножением коэффициента, отражающего экологические особенности региона, на базовую ставку платежей.

Конкретные размеры платежей за загрязнения для предприятий-загрязнителей определяются исполнительными органами власти города, района с участием органов охраны окружающей среды и Роспотребнадзора, предприятия.

Порядок определения размера такой платы для отдельного хозяйствующего субъекта дается в постановлении Правительства от 28 августа 1992 г. При отсутствии у природопользователя разрешения на выброс вредных веществ плата за загрязнение устанавливается как за сверхлимитное загрязнение окружающей среды. Причем с учетом экологической ситуации местные исполнительные органы вправе повышать коэффициенты экологической значимости. Так, в крупных городах и промышленных центрах такое повышение разрешается до 20 %, в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера, на территории национальных парков, особо охраняемых, в том числе заповедных территориях, эколого-курортных регионах — в два раза.

Платежи за выбросы и размещение отходов производятся за счет себестоимости продукции, а платежи за превышение лимитных загрязнений — за счет прибыли, которая остается в распоряжении предприятия-загрязнителя. Перечисление средств производится предприятием в сроки, которые согласовываются с территориальными органами охраны окружающей среды

Из общей суммы 10 % платежей подлежит перечислению в доход федерального бюджета для финансирования деятельности территориальных органов Минприроды РФ, а остальные 90 % — в экологические фонды согласно указанному в Законе проценту зачисления. Ко всему сказанному следует добавить два обстоятельства. Во-первых, платежи за загрязнение носят налоговый характер, поэтому их неуплата дает право органам Минприроды взыскивать с предприятий в безакцептном порядке. Во-вторых, постановлением Правительства так разъясняется вытекающий из действующего законодательства факт: если платежи предприятия равны или превышают размер прибыли, которая остается в распоряжении предприятия, то местными органами охраны окружающей среды или органами Роспотребнадзора рассматривается вопрос о приостановлении или прекращении деятельности данного хозяйствующего субъекта.